Í síðustu grein okkar, Markmið og stefna Íslands í loftslagsmálum, fjölluðum við um markmið íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum og sérstaka áherslu þeirra á að draga hratt úr samfélagslosun. Í þessari grein ætlum við að skoða eina tiltekna ákvörðun stjórnvalda: ákvörðun um að nýta svokallaðan ETS-sveigjanleika til móts við skuldbindingar Íslands sem varða samfélagslosun. Líklega hafa fæstir lesendur heyrt um þessa ákvörðun, sem var tilkynnt Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) með formlegum hætti fyrir fjórum árum. Áhrif hennar á stöðu og hagsmuni Íslands eru hins vegar slík að furðu sætir hversu lítið hefur verið rætt um málið á vettvangi stjórnmálanna og í fjölmiðlum.

Fyrir það fyrsta er erfitt að sjá að ákvörðunin styðji við markmið Íslands og yfirlýst leiðtogahlutverk landsins í loftslagsmálum. Hún hefur, þvert á móti, létt verulega á þrýstingi um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda hér á landi. Að auki hefur ákvörðunin í för með sér að Ísland afsalar sér milljarðatekjum af sölu uppboðsheimilda í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS-kerfinu) – tekjum sem hefðu getað nýst til að fjármagna aðgerðir til að draga úr losun og vinna að umhverfis- og samfélagslegum markmiðum á Íslandi.

Í þessari grein munum við kafa ofan í inntak og þýðingu ETS-sveigjanleikans. Okkur leikur einkum forvitni á að vita hvort vandað hafi verið til verka þegar ákvörðunin um að nýta hann var tekin – með tilheyrandi afsali á tekjum upp á marga milljarða. Voru áhrifin metin fyrirfram og byggði ákvörðunin á fullnægjandi greiningum og gögnum? Fyrst verður þó vikið stuttlega að tveimur efnisatriðum sem varpa ljósi á samhengi ákvörðunarinnar, annars vegar skuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist um að draga úr samfélagslosun fram til 2030 og hins vegar tekjum íslenska ríkisins af uppboði losunarheimilda í ETS-kerfinu.

Skuldbindingar um að draga úr samfélagslosun

Eins og nefnt var í síðustu grein eru ESB-ríkin 27, auk Íslands og Noregs, skuldbundin til að draga úr samfélagslosun að tilteknu marki á komandi árum, innan svokallaðs kerfis um skiptingu ábyrgðar (ESR) sem nær meðal annars yfir losun vegna vegasamgangna, sjávarútvegs, landbúnaðar, smáiðnaðar og meðhöndlunar úrgangs. Losunarmörk ríkjanna eru mismunandi og taka mið af efnahagsaðstæðum og ólíkum tækifærum þeirra til að draga úr losun. Samanlagt er losunarmörkum allra 29 ríkjanna ætlað að tryggja 40% samdrátt samfélagslosunar í Evrópu fram til ársins 2030, miðað við árið 2005, sem er áfangamarkmið í átt að kolefnishlutlausri Evrópu árið 2050.

Á þessari mynd má sjá að skuldbindingar ríkja spanna allt frá 10 til 50% samdráttarkröfu fram til 2030, miðað við 2005. Til að takmarkið náist þarf samfélagslosun hvers ríkis að dragast saman með línulegum hætti á tímabilinu 2021-2030. Á þeim grundvelli fá ríkin úthlutað landsheimildum til losunar gróðurhúsalofttegunda (AEA) sem fækkar jöfnum skrefum ár frá ári.

Núgildandi skuldbinding Íslands hljóðar upp á 29% samdrátt samfélagslosunar fram til ársins 2030, en talið er líklegt að samdráttarkrafan verði hækkuð í um 40-41% þegar nýleg breyting á reglugerð um skiptingu ábyrgðar verður tekin upp í EES-samninginn. Árleg samdráttarkrafa Íslands jafngildir nú 73.157 tonnum, en mun aukast nokkuð þegar skuldbindingin verður uppfærð.

Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að ríkin uppfylli árlega samdráttarkröfu – og dragi jöfnum skrefum úr samfélagslosun – geta þau nýtt ýmiss konar úrræði, eða svokallaðan sveigjanleika, til að uppfylla skuldbindingar sínar með öðrum hætti. Til dæmis má flytja landsheimildir milli ára tímabilsins og eiga viðskipti með þær yfir landamæri, auk þess sem ríkjum býðst að bókfæra kolefnisbindingu á móti samfélagslosun, þó aðeins að tilteknu marki (sjá nánar hér). Síðast en ekki síst er nokkrum ríkjum veitt takmörkuð heimild til að nýta uppboðsheimildir úr ETS-kerfinu til móts við samfélagslosun, eins og nánar verður vikið að á eftir.

Evrópskar stofnanir fylgjast grannt með því gegnum árlega skýrslugjöf ríkjanna að þau dragi úr samfélagslosun í samræmi við landsheimildir sínar. Formlegt uppgjör vegna tímabilsins 2021-2030 fer fram tvisvar, fyrst árið 2027 vegna fyrri hlutans (2021-2025) og síðan árið 2032 vegna síðari hlutans (2026-2030). Við hvort uppgjörið um sig verður metið hvort ríki hafi staðist árlegar losunartakmarkanir, að teknu tilliti til sveigjanleikans sem viðkomandi ríki hefur eftir atvikum nýtt sér.

Tekjur Íslands af sölu uppboðsheimilda

Víkur nú sögunni að öðru stjórnkerfi ESB til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, ETS-kerfinu, sem nær yfir losun frá orkuframleiðslu, þungaiðnaði, flugi og siglingum í Evrópu (sjá nánar hér). Ísland hefur tekið þátt í kerfinu frá árinu 2013 og síðan þá hafa tiltekin fyrirtæki hér á landi, einkum á sviði málmframleiðslu og flugrekstrar, verið skyldug til að afla losunarheimilda vegna losunar frá starfsemi sinni.

Hluta losunarheimildanna í ETS-kerfinu er úthlutað án endurgjalds, en stefna ESB hefur lengi verið sú að með tímanum verði allar heimildir boðnar upp. Með því flyst kostnaður vegna losunar gróðurhúsalofttegunda af samfélaginu yfir á mengunarvaldinn, í samræmi við greiðslureglu umhverfisréttarins. Stefnan er nú þegar komin að fullu til framkvæmda fyrir raforkuframleiðendur, auk þess sem flugrekendur og skipafyrirtæki munu frá og með árinu 2026 greiða fyrir alla þá losun sem heyrir undir kerfið. Fyrir álframleiðslu og fleiri greinar verður stefnan hins vegar innleidd í áföngum á næsta áratug. Samtals er nú um helmingur allra losunarheimilda kerfisins seldur á uppboði.

Uppboð losunarheimilda gefur eðli málsins samkvæmt af sér umtalsverðar tekjur, ekki síst í kjölfar mikilla verðhækkana á losunarheimildum á síðustu árum. Hluti þessara tekna rennur til loftslagstengdra verkefna gegnum evrópskt styrkjakerfi, meðal annars úr Nýsköpunarsjóði ESB, þaðan sem Carbfix hlaut til dæmis 16 milljarða króna styrk árið 2022. Stórum hluta uppboðsheimildanna er hins vegar skipt milli ESB-ríkjanna, auk Íslands og Noregs, í samræmi við reiknireglur sem byggjast á hlutdeild ríkja í losun viðkomandi geira innan Evrópu.

Ísland á í samræmi við framangreint tilkall til hluta af uppboðsheimildum í ETS-kerfinu og hefur á tímabilinu 2013-2020 og á því sem af er tímabilsins 2021-2030 fengið samtals 12-13 milljarða króna í sinn hlut úr sameiginlegu uppboði Evrópuríkja.

ETS-sveigjanleikinn

En þá að ETS-sveigjanleikanum. Hvað felur hann í sér og hvaða þýðingu hefur ákvörðun íslenskra stjórnvalda um að nýta hann? Í stuttu máli er um að ræða heimild nokkurra ESB-ríkja, auk Íslands og Noregs, til að flytja tiltekinn fjölda uppboðsheimilda sinna úr ETS-kerfinu yfir í kerfi um skiptingu ábyrgðar (ESR). Þannig geta þau dregið hægar úr samfélagslosun en landsheimildir þeirra kveða á um, en afskráð þess í stað samsvarandi fjölda losunarheimilda í ETS-kerfinu. Tilgangur sveigjanleikans er að auðvelda ríkjum með ströng losunarmörk og takmarkaða möguleika á hagkvæmum mótvægisaðgerðum að standast skuldbindingar sínar á sviði samfélagslosunar.

Heimildin býðst samtals 11 ríkjum. Auk Íslands er um að ræða Noreg, Belgíu, Danmörk, Írland, Lúxemborg, Möltu, Holland, Austurríki, Finnland og Svíþjóð. Öllum þessum ríkjum bauðst að nýta uppboðsheimildir sínar að marki sem jafngildir 2% af samfélagslosun viðkomandi ríkis árið 2005, nema Íslandi, Írlandi og Lúxemborg sem bauðst að miða við 4% samfélagslosunar, auk þess sem Malta nýtur aukins svigrúms til að nýta úrræðið.

Engin skylda hvílir á ríkjunum að nýta sveigjanleikann, heldur bar þeim að tilkynna framkvæmdastjórn ESB (ESA í tilviki Íslands og Noregs) fyrir tiltekinn tíma hvort þau hygðust nýta hann og að hve miklu leyti. Ákvörðunin er tekin fyrirfram fyrir allt tímabilið 2021-2030, en ríkjum gefst þó kostur á að endurskoða hana tvisvar, fyrst fyrir 31. desember 2024 og aftur fyrir 31. desember 2027.

Ísland tilkynnti í mars 2020 að það hygðist nýta sveigjanleikann að fullu, þ.e. upp að marki sem jafngildir 4% af samfélagslosun hér á landi árið 2005. Sjö önnur ríki tilkynntu einnig um fullnýtingu sveigjanleikans. Belgía ákvað hins vegar að nýta hann að hluta (1,89%) og tvö ríki, Holland og Svíþjóð, ákváðu að nýta hann ekki.

Áhrif ETS-sveigjanleikans á losunarskuldbindingar Íslands

Þótt 4% af losun ársins 2005 kunni að hljóma eins og lítil stærð hefur heimildin sem felst í ETS-sveigjanleikanum umtalsverð áhrif á stöðu Íslands á tímabilinu 2021-2030, enda er um að ræða árlega heimild sem helst óbreytt út tímabilið (verði ákvörðunin ekki endurskoðuð). Með ákvörðun ESA í júlí 2021 var staðfest að heimildin samsvari 124.373 tonnum á hverju ári tímabilsins 2021-2030.

Með öðrum orðum: Ísland má ráðstafa 124.373 af uppboðsheimildum sínum í ETS-kerfinu til mótvægis við samfélagslosun á ári hverju. Þetta jafngildir næstum tvöfalt meiri losun en felst í núverandi kröfu um árlegan samdrátt upp á 73.157 tonn. Óhætt er því að segja að fullnýting ETS-sveigjanleikans dragi verulega úr þrýstingi á stjórnvöld um að minnka samfélagslosun hér á landi. Þótt endanlegar tölur liggi ekki fyrir er ljóst að þetta mun einnig eiga við eftir að skuldbinding Íslands verður aukin úr 29% samdráttarkröfu upp í 40-41%.

Áhrif ETS-sveigjanleikans á tekjur Íslands af sölu uppboðsheimilda

Hin hlið peningsins er sú að með því að nýta ETS-sveigjanleikann til fulls hefur Ísland afsalað sér tekjum sem annars hefðu hlotist af uppboði 124.373 losunarheimilda á ári frá og með árinu 2021. Samkvæmt upplýsingum sem við fengum frá fjármálaráðuneytinu hefur þetta leitt til árlegrar eftirgjafar á um 1,4 milljarða króna tekjum á árunum 2021, 2022 og 2023. Ákvörðun Íslands um að nýta sveigjanleikann gildir að minnsta kosti út árið 2025. Ef miðað er við að fjárhæðin verði sú sama fyrir árin 2024 og 2025 er ljóst að ríkissjóður mun verða af samanlagt um 7 milljarða króna tekjum á tímabilinu 2021-2025 vegna ákvörðunarinnar um að nýta sveigjanleikann. Tekjum sem hefði verið hægt að nýta í að draga úr losun hér á landi, með hliðarávinningi á borð við bætt loftgæði, betri lýðheilsu, atvinnusköpun og gjaldeyrissparnað.

Hvernig var ákvörðunin tekin?

Í ljósi þess hversu mikla hagsmuni er um að tefla vaknar sú spurning hvað hafi legið að baki ákvörðun stjórnvalda í mars 2020 um að nýta ETS-sveigjanleikann til fulls? Voru fullnægjandi greiningar fyrir hendi og hvernig var staðið að kynningu ákvörðunarinnar, meðal annars í ríkisstjórn og á Alþingi? Þessum spurningum er ekki auðvelt að svara enda eru afar takmarkaðar upplýsingar um málið aðgengilegar í opinberum gögnum. Ekki verður til dæmis séð að minnst sé á ákvörðunina á upplýsingasíðum stjórnvalda um skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum. Ekki var heldur minnst á ákvörðunina í aðgerðaáætlun stjórnvalda í loftslagsmálum sem kom út í júní árið 2020, þremur mánuðum eftir að umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið sendi ESA tilkynningu um fullnýtingu sveigjanleikans. Við óskuðum nýlega eftir gögnum tengdum ákvörðuninni frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti, fjármála- og efnahagsráðuneyti og utanríkisráðuneyti. Fyrir utan framangreinda tilkynningu til ESA og minnisblað sem umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti sendi fjárlaganefnd Alþingis í nóvember síðastliðnum, reyndust engin skjöl eða minnisblöð fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum varðandi ákvörðunina.

Umfjöllun um málið á Alþingi

Örsjaldan virðist hafa verið minnst á ákvörðunina á Alþingi. Það gerðist þó þegar fjárlagafrumvarp ársins 2023 var til meðferðar á Alþingi haustið 2022, en í greinargerð frumvarpsins (kafla 4.4) er að finna stutta lýsingu á ETS-sveigjanleikanum og þeirri skerðingu á tekjum ríkissjóðs sem nýting hans hefur í för með sér.

Málið var síðan tekið til umfjöllunar í fjárlaganefnd milli annarrar og þriðju umræðu um fjárlagafrumvarpið. Við afgreiðslu málsins úr nefndinni bætti meirihluti hennar inn í frumvarpið heimild fjármálaráðherra til að leyfa, í samráði við ráðherra loftslagsmála, ráðstöfun á uppboðsheimildum ríkisins til móts við skuldbindingar Íslands um samdrátt samfélagslosunar. Í meðfylgjandi nefndaráliti frá 14. desember 2022 kemur fram að með heimildinni „yrði mögulegt“ að ráðstafa óseldum heimildum Íslands til móts við skuldbindingar Íslands, en að aflað verði tekju- og gjaldheimildar fyrir ráðstöfuninni „ef til þess [kæmi] að heimildin [yrði] nýtt“. Erfitt er að átta sig á þessu orðalagi meirihluta fjárlaganefndar, sérstaklega í ljósi þess að ákvörðun um nýtingu heimildarinnar var, sem fyrr segir, tilkynnt ESA formlega í mars 2020.

Ungir umhverfissinnar vöktu máls á ETS-sveigjanleikanum í umsögn sinni um fjárlagafrumvarpið 2023 og bentu á að með honum skapaðist hætta á að dregið yrði úr metnaði við að draga úr samfélagslosun á Íslandi. Einnig var fjallað um málið í frétt á Vísi 15. desember 2022. Í fréttinni er vikið að gagnrýni bæði Ungra umhverfissinna og Andrésar Inga Jónssonar, þingmanns, varðandi þann skamma tíma sem gafst til að fjalla um tillögu fjárlaganefndar, en hún var lögð fram aðeins tveimur dögum áður en fjárlagafrumvarpið var afgreitt.

Að ýta vandanum á undan sér og fela öðrum að leysa hann

Þrátt fyrir að ýmislegt þokist í rétta átt í loftslagsmálum á heimsvísu láta mörg ríki, ekki síst auðug ríki, enn undan tvenns konar freistingum: Annars vegar að hinkra alltaf ögn lengur með aðgerðir sem löngu er viðurkennt að séu óhjákvæmilegar, og það yfirleitt með vísun til þess að aðgerðirnar séu of þungbærar núverandi skattgreiðendum. Ríki eru þó í auknum mæli farin að reka sig á lagalegar fyrirstöður fyrir þessari stefnu; til dæmis komst stjórnlagadómstóll Þýskalands að þeirri niðurstöðu árið 2021 að með of veikum loftslagsmarkmiðum fram til 2030 hefði löggjafinn þar í landi lagt óhóflegar byrðar á komandi kynslóðir, í andstöðu við ákvæði þýsku stjórnarskrárinnar.

Hin freistingin felst í því að ríki setji sér háleit markmið í loftslagsmálum á blaði, en leiti síðan margvíslegra leiða til að útvista sem mestu af aðgerðunum til annarra ríkja. Bæði Sviss og Noregur sæta til dæmis gagnrýni fyrir að reiða sig í töluverðum mæli á kaup á kolefniseiningum frá öðrum ríkjum til að ná eigin markmiðum, í stað þess að leggja áherslu á að draga úr losun heima fyrir.

Hver er stefna Íslands í loftslagsmálum?

Eins og fram kom í síðustu grein okkar hefur Ísland sett sér ein metnaðarfyllstu loftslagsmarkmið heims, meðal annars um að ná kolefnishlutleysi og fullum orkuskiptum árið 2040. Allt hljómar þetta vel á blaði, en ástæðum til að efast um trúverðugleika markmiðanna fer hins vegar stöðugt fjölgandi. Markvissar aðgerðir skortir til að draga úr losun, eftirfylgni með aðgerðum er verulega ábótavant og biðin eftir nýrri og raunhæfari aðgerðaáætlun lengist stöðugt. Það sem ekki síst dregur úr trúverðugleikanum er skortur á upplýsingum um hvað felst í raun og veru í fyrirætlunum stjórnvalda. Markmið um kolefnishlutleysi hefur til dæmis enn ekki verið útfært, sex og hálfu ári eftir að ríkisstjórnin lýsti því yfir. Meðal þess sem enn er óljóst er hvort markmiðinu verði að öllu leyti náð innan íslenskrar lögsögu eða með því að kaupa kolefniseiningar af öðrum ríkjum. Það getur því verið flókið að átta sig á raunverulegri stefnu stjórnvalda í málaflokknum. Stendur í reynd til að draga hröðum skrefum úr losun hér á landi eða hafa stjórnvöld fallið í þá freistni að ýta vandanum á undan sér og fela öðrum að leysa hann?

Ákvörðunin sem hér er til umfjöllunar, um að fullnýta ETS-sveigjanleikann, virðist til marks um hið síðarnefnda. Með henni hafa stjórnvöld valið að draga eins og kostur er úr pressu á að minnka samfélagslosun hér á landi, sem vandséð er hvernig færir Ísland nær sjálfstæðum markmiðum sínum um 55% samdrátt samfélagslosunar árið 2030 og kolefnishlutleysi árið 2040.

Ef góðar ástæður liggja fyrir ákvörðuninni um að nýta ETS-sveigjanleikann eru stjórnvöld hér með hvött til þess að skýra þær út fyrir almenningi. Ef ekki, er sannarlega ástæða til að nýta gluggann sem opnast á þessu ári til að endurskoða ákvörðunina.

Reykjavík, 2.4.2024. Hrafnhildur Bragadóttir og Birna Sigrún Hallsdóttir.