Lykilstaðreyndir um ESR og landnotkunarkerfið

Höfundur: Birna Hallsdóttir

Kerfi um skiptingu ábyrgðar (ESR) tekur til samfélagslosunar, þ.e.a.s. til annarrar losunar en þeirrar sem fellur undir viðskiptakerfi með losunarheimildir (ETS), sem sagt frá heimilum, þjónustu, samgöngum, landbúnaði, sjávarútvegi, smáiðnaði og úrgangi. Markmið ESB er að draga úr þessari losun um 40% til 2030 miðað við árið 2005. Ríkjum er úthlutaður ákveðinn fjöldi AEA-heimilda sem minnkar línulega á tímabilinu 2021-2030 og er úthlutunin fyrir hvert ríki ákveðin út frá hagvexti á íbúa og tækifærum og kostnaði við að draga úr losun í viðkomandi landi. Efnahagsleg rök liggja að baki þeirri aðferðafræði að setja markmið fyrir samfélagslosun í heild í stað sérstakra undirmarkmiða fyrir hvern losunargeira. Þannig getur hvert ríki útfært sína aðgerðaáætlun í loftslagsmálum á þann hátt að sem mestur árangur náist í takti við efnahagslegar, samfélagslegar og pólitískar aðstæður heima fyrir. Ýmsar reglur ESB styðja þó við aðgerðir aðildarríkjanna (t.d. reglugerð um F-gös, tilskipun um orkunýtni bygginga, koldíoxíðslosunarstaðlar fyrir fólks- og sendibíla o.fl.).

Nokkrar staðreyndir um kerfið:

Þátttakendur eru Evrópusambandsríkin 27 , Ísland og Noregur.
Kerfið nær til um 60% af losun gróðurhúsalofttegunda innan Evrópu.
Kerfið er kvótakerfi sem felur í sér úthlutun ákveðins fjölda heimilda (sem kalla má AEA-heimildir) til einstakra ríkja út frá tilteknum reiknireglum sem taka tillit til hagvaxtar í viðkomandi ríki og möguleikum þess til að grípa til kostnaðarhagkvæmra aðgerða til að draga úr losun. Fjöldi AEA-heimilda minnkar línulega á tímabilinu 2021-2030.
Sjö gróðurhúsalofttegundir heyra undir kerfið: koldíoxíð (CO₂), metan (CH₄), glaðloft (N₂O), vetnisflúorkolefni (HFC), perflúorkolefni (PFC), brennisteinshexaflúoríð (SF₆) og köfnunarefnistríflúoríð (NF₃).
Ríkjum nægir ekki að standa við losunarmörkin árið 2030, heldur er þeim skylt að ná tilgreindu takmarki (sem samsvarar fjölda AEA-heimilda viðkomandi árs) á hverju ári tímabilsins 2021-2030. Þau hafa þó tiltekinn sveigjanleika til að ná markmiðum sínum:
- Í fyrsta lagi má flytja ákveðinn fjölda AEA-heimilda milli ára. Á tímabilinu 2021-2025 má á hverju ári flytja 7,5% af AEA-heimildum næsta árs yfir á viðkomandi ár (þ.e. nýta heimildirnar fyrirfram) en á tímabilinu 2026-2029 minnkar þetta hlutfall niður í 5%. Eins má flytja hluta ónýttra AEA-heimilda yfir á næsta ár til nýtingar síðar á tímabilinu. Þetta hlutfall samsvarar 75% af AEA-heimildum árið 2021 og 25% árin 2022-2029.
- Í öðru lagi er ríkjum heimilt að eiga viðskipti með ónotaðar AEA-heimildir. Á árunum 2021-2025 mega ríki framselja allt að 10% af AEA-heimildum sínum til annarra ríkja, sem geta þá nýtt þær í sínu uppgjöri. Þetta hlutfall hækkar í 15% á árunum 2026-2030.
- Nokkrum ríkjum (11 af 29), þ.á m. Íslandi, er heimilt að nýta uppboðsheimildir í ETS-kerfinu (EUA-heimildir) til að uppfylla skuldbindingar sínar. Tilgangurinn er að auðvelda ríkjum með ströng losunarmörk og takmarkaða möguleika á hagkvæmum aðgerðum til að draga úr losun að standast skuldbindingar sínar. Fjöldi EUA-heimilda sem nýta má í þessum tilgangi takmarkast annað hvort við 2% eða 4% af samfélagslosun viðkomandi ríkis árið 2005.
- Ríki mega bókfæra kolefnisbindingu á móti eigin losun upp að tilteknu marki að því gefnu að þau uppfylli skuldbindingar sínar skv. landnotkunarkerfinu (sjá nánar í umfjöllun um landnotkunarkerfið). Sé losun vegna landnotkunar meiri en sem nemur skuldbindingum ríkja í landnotkunarkerfinu þurfa þau að nýta AEA-heimildir til að uppfylla skuldbindingarnar (eða kaupa bindingarávinning af öðrum ríkjum).
Fylgst er með árlegri stöðu aðildarríkja gagnvart skuldbindingum sínum. Ef tiltekið ríki er ekki á réttri leið varðandi losun sem fellur undir kerfi um skiptingu ábyrgðar á samfélagslosun þarf viðkomandi ríki að skila aðgerðaáætlun þar sem fram kemur hvernig skuldbindingunum verði náð í framtíðinni. Birta skal áætlunina opinberlega. Formlegt uppgjör vegna tímabilsins 2021-2030 fer fram tvisvar, fyrst árið 2027 (vegna áranna 2021 til 2025) og síðan árið 2032 (vegna áranna 2026 til 2030). Ef uppgjörið leiðir í ljós að samfélagslosun hafi verið umfram úthlutaðar AEA-heimildir á tilteknu ári, að teknu tilliti til nýtingar sveigjanleikaákvæða, verður umframlosun þess árs bætt við losun næsta árs að viðbættu 8% álagi.

Sveigjanleiki innan kerfisins um skiptingu ábyrgðar.

Landnotkunarkerfið er kerfi sem nær yfir losun og bindingu sem rekja má til landnotkunar. Um er að ræða eftirfarandi flokka: Nýskógrækt, skógareyðingu, skógarumhirðu og viðarafurðir, umhirðu ræktarlands, umhirðu graslendis og umhirðu votlendis (hið síðastnefnda þó aðeins frá árinu 2026). Vegna tiltölulega flókinnar gagnasöfnunar og náttúrulegs breytileika í landnotkunarflokknum skila aðildarríkin upplýsingum um losun/bindingu yfir 5 ára tímabil. Fram til ársins 2026, sem sagt fyrir tímabilið 2021-2025, er meginmarkmið kerfisins að tryggja að öll framtalin losun gróðurhúsalofttegunda vegna landnotkunar í ESB-ríkjunum verði kolefnisjöfnuð. Aðildarríkin þurfa að standast svokallaða núlllosunarreglu sem felur í sér að jafna þarf út með bindingu alla viðbótarlosun sem stafar af tiltekinni landnotkun. Þessu er best að lýsa með dæmi. Ef skógur er ruddur til að nýta landið á annan hátt (t.d. fyrir byggð, vegagerð eða landbúnað) þarf að jafna losunina sem af skógareyðingunni hlýst (t.d. með nýskógrækt eða bættri umhirðu ræktarlands). Bókhaldsreglur fyrir losun og bindingu eru staðlaðar, þannig að tryggt sé að mat á því hvort ríki uppfylli núlllosunarregluna sé sambærilegt fyrir alla aðila. Ef framtalin losun vegna landnotkunar er meiri en binding þurfa viðkomandi ríki að kaupa bindingarávinning frá öðru ríki eða skila inn AEA-heimildum sem samsvarar mismuninum og ná þá enn meiri árangri í samdrætti í samfélagslosun. Landnotkunarkerfið tengist því kerfinu um skiptingu ábyrgðar. Ef framtalin losun er hins vegar minni en bindingin geta ríki bókfært umframbindinguna í kerfinu um skiptingu ábyrgðar upp að tilteknu marki, sem er mismunandi fyrir hvert aðildarríki. Magnið sem ríkin mega bókfæra á þennan hátt tekur mið af því hversu hátt hlutfall losunar viðkomandi ríkis má rekja til losunar frá landbúnaði, þar sem möguleikar á að draga úr slíkri losun eru takmarkaðir. Írland mun geta talið fram kolefnisbindingu sem samsvarar 5,7% af samfélagslosun landsins árið 2005. Önnur ríki mega bókfæra hlutfallslega mun minni bindingu á þennan hátt og fyrir flest þeirra er hlutfallið á bilinu 0,5-1,5%.

Á tímabilinu 2026-2030 er framlag landnotkunarflokksins til að draga úr losun og auka bindingu aukið verulega, enda eru markvissar aðgerðir á þessu sviði nauðsynlegar til að ná fram kolefnishlutleysi um eða eftir miðja öldina eins og stefnt er að skv. Parísarsamningnum og ESB stefnir að árið 2050. Árið 2026 verður fallið frá núgildandi framtalsreglum, þ.e. að telja losun og bindingu fram miðað við tiltekin viðmiðunarár og/eða viðmiðunargildi, og í staðinn verður markmiði um 310 milljón tonna nettóbindingu á EES-svæðinu skipt milli ríkja ESB með árlegu bindandi markmiði fyrir hvert ríki á tímabilinu 2026-2030. Tilgangurinn með mismunandi markmiðum fyrir ríkin er að tryggja sanngjarna skiptingu á milli þeirra. Við útreikning á markmiðinu fyrir hvert ríki var tekið mið af upplýsingum úr landsbókhaldi hvers ríkis varðandi losun og bindingu vegna landnotkunar, auk þess sem tekið var tillit til hagfræðilegra þátta, breiddargráðu og landslags. Áfram verður hægt að stunda viðskipti með umframbindingarávinning milli landa en ríki munu þó ekki geta flutt bindingarávinning frá tímabilinu 2021-2025 yfir á tímabilið 2026-2030. Markmið fyrir Ísland og Noreg liggja ekki fyrir.