Skuldbindingar Íslands

Höfundur: Birna Hallsdóttir

Ísland er aðili að alþjóðlegum samningum sem kveða á um takmörkun á losun gróðurhúsalofttegunda. Ísland gerðist aðili að loftslagssamningnum árið 1993 og tók samningurinn gildi árið 1994. Í samningnum er ekki að finna beinar tölulegar skuldbindingar ríkja en þó kemur fram að iðnríkin skuli grípa til ráðstafana í þeim tilgangi að hverfa aftur, hvert fyrir sig eða sameiginlega, að því útstreymismagni sem var 1990. Losun hérlendis jókst um 12% frá 1990 til ársins 2000 og því ljóst að ekki tókst að uppfylla þetta ákvæði samningsins hérlendis þó það hafi tekist fyrir iðnríkin sem heild. Tölulegar skuldbindingar er hins vegar að finna í Kyoto-bókuninni, sem var gerð árið 1997 og tók gildi árið 2005. Ísland fullgilti bókunina árið 2002. Bókunin inniheldur tímasett og töluleg losunarmörk fyrir iðnríkin á tveimur tilteknum tímabilum, svokölluðum skuldbindingatímabilum. Fyrra skuldbindingatímabilið náði frá 2008 til 2012 og var heildarmarkmiðið að draga úr losun iðnríkja um að minnsta kosti 5% á tímabilinu miðað við árið 1990. Á síðara tímabili Kyoto-bókunarinnar, sem náði frá 2013 til 2020, var markmiðið að samanlögð losun frá iðnríkjum myndi dragast saman um a.m.k. 18% miðað við árið 1990.

Árið 2015 var Parísarsamningurinn um loftslagsmál samþykktur og gekk hann í gildi 4. nóvember 2016. Ísland fullgilti samninginn í september 2016. Samkvæmt Parísarsamningnum skulu aðildarríkin sjálf setja sér markmið um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, svonefnd landsframlög. Ísland fullgilti Parísarsamninginn í september 2015 og sendi í kjölfarið inn landsframlag sitt, þar sem fram kom að Ísland hygðist taka þátt í sameiginlegu markmiði ESB um að draga úr losun um 40% fram til 2030, miðað við 1990. Í febrúar 2021 sendi Ísland inn uppfært landsframlag þar sem fram kemur að Ísland muni taka þátt í nýju markmiði ESB um 55% samdrátt í losun (í samstarfi við ESB-ríkin og Noreg) í stað 40% áður.

Hér á eftir verður fjallað nánar um skuldbindingar Íslands á fyrra og síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar sem og skuldbindingar Íslands skv. Parísarsamninginum sem taka alfarið mið af stefnu og markmiðum ESB í loftslagsmálum, skv. samningi aðila þar um.

Hlýsjávarkóralrif eru fjölbreytt, mikilfengleg og gríðarlega falleg sjávarvistkerfi, þar sem fjölmörg sjávardýr lifa - kóralrifin þola hlýnun sjávar illa

Fyrra skuldbindingatímabil Kyoto-bókunarinnar (2008-2012)

Á fyrra skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar fékk Ísland heimild til að auka losun sína um 10% miðað við árið 1990, auk þess að fá að undanskilja tiltekna losun vegna iðnaðarstarfsemi í uppgjöri sínu í samræmi við ákvörðun sem samþykkt var á aðildarríkjaþingi loftslagssamningsins og hefur verið kölluð „íslenska ákvæðið“ (sjá nánar í Ítarefni um íslenska ákvæðið).

Fyrir tímabilið 2008-2012 fékk Ísland úthlutað 18.523.847 losunarheimildum, svokölluðum AAU-einingum, sem lagðar voru inn á reikning Íslands í alþjóðlega skráningarkerfinu. Gefnar voru út 1.541.960 RMU-einingar vegna kolefnisbindingar með skógrækt og  landgræðslu á tímabilinu en landgræðsla var eina valkvæða aðgerðin sem Ísland valdi á tímabilinu. Þá aflaði Ísland sér einnig 33.125 ERU-eininga og CER-eininga vegna verkefnatengdra mótvægisaðgerða en heimilt var að nýta þessar Kyoto-einingar til að uppfylla skuldbindingar skv. bókuninni. Heildarinnistæða á reikningi Íslands var því 20.098.932 heimildir í lok tímabilsins (sjá nánari umfjöllun um uppgjörið í Ítarefni um Kyoto-bókunina: Uppgjör og sveigjanleiki). Heildarlosun á tímabilinu var 23.356.071 tonn koldíoxíðsígilda. Losun umfram innistæðu var því 3.257.139 tonn koldíoxíðsígilda. Losun koldíoxíðs sem uppfyllti skilyrði íslenska ákvæðisins var samtals 5.912.946 tonn. Í samræmi við það skilyrði íslenska ákvæðisins að einungis megi undanskilja losun að því marki sem heildarlosun er umfram heimildir var ákvæðið nýtt til að undanskilja framangreinda umframkeyrslu, þ.e. 3.257.139 tonn, frá heildarlosun Íslands.

Af framansögðu er ljóst að Ísland uppfyllti skuldbindingar sínar á fyrra skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar þrátt fyrir að losun hafi aukist um 26% frá 1990 til 2012. 

Ítarefni

Síðara skuldbindingatímil Kyoto-bókunarinnar (2013-2020)

Íslensk iðnfyrirtæki hafa tekið þátt í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir frá árinu 2013 og frá sama tíma hafa skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum tekið mið af stefnu og aðgerðum ESB í loftslagsmálum. Á síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar ákváðu Ísland og ESB-ríkin að uppfylla skuldbindingar sínar sameiginlega og draga úr losun gróðurhúsalofttegunda um 20% á tímabilinu miðað við 1990. Eins og fram kemur í umfjöllun um ESB og loftslagsmál beitti ESB tveimur kerfum til að ná fram markmiðum sínum á tímabilinu:

  • Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) sem var ætlað að draga úr losun um 21% til 2020 miðað við árið 2005, og
  • kerfi um skiptingu ábyrgðar sem var ætlað að draga úr losun um 10% (þó breytileg tala fyrir hvert ríki) til 2020 miðað við árið 2005.

Á grundvelli sérstaks samnings milli ESB, aðildarríkja sambandsins og Íslands var útfært nánar hver hlutdeild Íslands yrði í heildarmarkmiðinu um 20% samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Þær skuldbindingar sem fram koma í samningnum taka einungis til losunar sem fellur utan viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir þar sem losun íslensks þungaiðnaðar fellur undir viðskiptakerfið og lýtur þeim reglum sem um það gilda.  Losun sem fellur undir viðskiptakerfið er um 40% af heildarlosun Íslands (án LULUCF). Samningurinn tekur sem sagt til samfélagslosunar, þ.e. losunar frá samgöngum, sjávarútvegi, landbúnaði, meðferð úrgangs o.fl. Markmið ESB var að draga úr samfélagslosun um 10% fyrir árið 2020 miðað við árið 2005 og var ESB-ríkjum úthlutaður tiltekinn fjöldi AEA-losunarheimilda sem minnkaði línulega á tímabilinu. Úthlutunin fyrir hvert ESB-ríki var ákveðin út frá hagvexti á íbúa og tækifærum og kostnaði við að draga úr losun í viðkomandi landi. Útfærslan gagnvart Íslandi er á tvennan hátt öðruvísi en meðal aðildarríkja ESB. Í fyrsta lagi var ekki gerð krafa um línulegan samdrátt í samfélagslosun á tímabilinu og í öðru lagi mátti Ísland uppfylla skuldbindingar sínar með kolefnisbindingu að því gefnu að reglum Kyoto-bókunarinnar væri fylgt. Í samræmi við Kyoto-bókunina bar Íslandi að telja fram losun og bindingu vegna skógarumhirðu sem og vegna skógræktar og skógareyðingar en mátti velja um að telja fram losun og bindingu vegna landgræðslu, endurheimtar votlendis og umhirðu ræktar- og beitarlands. Þrátt fyrir að endurheimt votlendis hafi verið bætt við sem valkvæðri aðgerð á tímabilinu að tillögu Íslands valdi Ísland eingöngu landgræðslu sem valkvæða aðgerð á tímabilinu. Íslandi ber að halda samfélagslosun innan 15.327.217 tonna koldíoxíðsígilda á öllu tímabilinu 2013-2020 og má auk þess nýta bindingareiningar (RMU-einingar) og hvers konar aðrar einingar sem viðurkenndar eru í Kyoto-bókuninni, þ.e. AAU-einingar, ERU-einingar og CER-einingar, til að uppfylla skyldur sínar. Losun 15.327.217 tonna á tímabilinu samsvarar að meðaltali um 1.915.902 tonnum á ári.

Nú liggja fyrir staðfestar tölur um losun og bindingu frá 2013 til 2019 og er losun að frádreginni bindingu, þ.e. nettólosun, þegar orðin um 1,7 milljónum tonna meiri en heildarfjöldi AEA-heimilda fyrir tímabilið 2013-2020. Augljóst er að samfélagslosun á Íslandi hefur ekki dregist saman í takt við samning við ESB um að uppfylla sameiginlegar skuldbindingar á þessu tímabili og mun Ísland því þurfa að kaupa um 3,5-3,7 milljónir heimilda til að standa við sinn hluta samningsins á þessu tímabili. Nú stendur yfir vinna hjá stjórnarráðinu að kanna möguleika og leiðir til að kaupa heimildir til að uppfylla samninginn.

Sem fyrr segir fellur losun stóriðjunnar á Íslandi undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Kerfið kveður ekki á um takmörkun á losun einstakra fyrirtækja heldur næst markmiðið um samdrátt í losun meðal fyrirtækja innan kerfisins með því að takmarka heildarfjölda losunarheimilda og þar með framboð þeirra í kerfinu. Losun einstakra fyrirtækja innan kerfisins getur því jafnvel aukist þrátt fyrir að heildarmarkmið kerfisins náist, svo framarlega sem viðkomandi fyrirtæki hafi orðið sér úti um nægjanlegan fjölda losunarheimilda. Losun íslenskra fyrirtækja innan viðskiptakerfisins hefur aukist mikið frá árinu 2005 enda var framleiðsla aukin hjá Norðuráli á Grundartanga árið 2006 og álver Alcoa Fjarðaáls var gangsett árið 2007. Einnig voru tvö kísilver gangsett á tímabilinu en rekstur þeirra hefur gengið heldur brösuglega. Árið 2016 var kísilver United Silicon í Helguvík gangsett en verinu var lokað í árslok 2017. Árið 2018 var kísilver PCC á Bakka gangsett en því var lokað tímabundið árið 2020.

Frá árinu 2005 til 2019 jókst losun á Íslandi um 17%, losun fyrirtækja innan viðskiptakerfisins (ETS) jókst um 117% en samfélagslosun dróst saman um 8%. Heildarlosun hérlendis jókst um samtals 28% frá 1990 til 2019.

Ítarefni

Skuldbindingar frá 2021 til 2030 (Parísarsamningurinn og samstarf með ESB)

Ísland hefur undirritað og fullgilt Parísarsamninginn og sent inn landsframlag sitt, þar sem fram kemur að Ísland hyggist taka þátt í sameiginlegu markmiði ESB um að draga úr losun um 55% fram til 2030, miðað við 1990. Ísland er því bundið af stefnu ESB í loftslagsmálum til 2030 og þeim kerfum sem sett hafa verið upp til að draga úr losun (athugið að samdráttarkröfurnar fyrir ETS og ESR miða við 40% heildarsamdrátt, þar sem útfærslan á hvernig ná skuli 55% samdrætti liggur ekki endanlega fyrir):

  • Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS) sem takmarkar losun frá fyrirtækjum í orkuframleiðslu og iðnaði. Kerfið tryggir 43% samdrátt í losun frá þeirri starfsemi sem undir það heyrir, miðað við losun frá þessari starfsemi árið 2005.
  • Kerfi um skiptingu ábyrgðar (ESR) sem er ætlað að draga úr samfélagslosun um 30% (þó breytileg tala fyrir hvert ríki) til 2030 miðað við árið 2005. Íslandi ber að tryggja að samfélagslosun dragist saman um 29%.
  • Landnotkunarkerfinu sem takmarkar losun vegna landnotkunar.

Líkt og á síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar mun losun stóriðjunnar á Íslandi falla undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Kerfið kveður ekki á um takmörkun losunar einstakra fyrirtækja heldur næst markmiðið með því að takmarka heildarfjölda losunarheimilda og þar með framboð þeirra í kerfinu. Losun einstakra fyrirtækja innan kerfisins getur því jafnvel aukist þrátt fyrir að heildarmarkmið kerfisins náist, svo framarlega sem viðkomandi fyrirtæki hafi orðið sér úti um nægjanlegan fjölda losunarheimilda. 

Samfélagslosun (þ.e. losun frá heimilum, þjónustu, samgöngum, landbúnaði, sjávarútvegi, smáiðnaði og úrgangi) fellur undir kerfi um skiptingu ábyrgðar (Effort Sharing). Íslandi hefur verið úthlutað tilteknum fjölda AEA-losunarheimilda sem mun minnka línulega á tímabilinu 2021 til 2030. Úthlutunin fyrir Ísland var ákveðin út frá hagvexti á íbúa og tækifærum og kostnaði við að draga úr losun hérlendis, sem er sama nálgun og fyrir ESB-ríkin. Árið 2021 verður heildarfjöldi AEA-heimilda 2.969.675. Fjöldi heimilda mun svo dragast saman um 85.961 á ári allt tímabilið. Ekki verður nægjanlegt að standa við losunarmörkin árið 2030, losun á hverju ári tímabilsins 2021-2030 má að hámarki vera jöfn heildarfjölda AEA-heimilda viðkomandi árs. Þó stendur Íslandi til boða að nýta tiltekinn sveigjanleika (sjá nánar um sveigjanleikann í Ítarefni: Lykilstaðreyndir um kerfi um skiptingu ábyrgðar og landnotkunarkerfið) til að ná markmiðum sínum.

  • Í fyrsta lagi má flytja tiltekinn földa AEA-heimilda milli ára . Á tímabilinu 2021-2025 má á hverju ári flytja 10% af AEA-heimildum næsta árs yfir á viðkomandi ár (þ.e. nýta heimildirnar fyrirfram) en á tímabilinu 2026-2030 minnkar þetta hlutfall niður í 5%. Eins má flytja ónýttar AEA-losunarheimildir yfir á næsta ár.
  • Í öðru lagi er heimilt að eiga viðskipti við önnur ríki með AEA-heimildir.
  • Ísland má nýta hluta uppboðsheimilda (EUA-heimildir í ETS-kerfinu) sinna til að uppfylla skuldbindingarnar. Fjöldi EUA-heimilda sem nýta má í þessum tilgangi takmarkast við 4% af samfélagslosun árið 2005.
  • Ísland má bókfæra kolefnisbindingu, sem samsvarar 20.000 tonnum af CO2íg á ári, á móti losun að því gefnu að samanlögð kolefnisbinding vegna landnotkunar sé jöfn eða meiri en samanlögð losun vegna landnotkunar (núlllosunarreglan, sjá nánar í umfjöllun um landnotkunarkerfið í Ítarefni: Lykilstaðreyndir um kerfi um skiptingu ábyrgðar og landnotkunarkerfið). Verði losun meiri en binding mun Ísland þurfa að nýta AEA-losunarheimildir til að uppfylla núlllosunarregluna.

Ítarefni

Möguleg þróun losunar til 2030

Losun Íslands fram til 2030 mun ráðast annars vegar af því hvernig til tekst við að draga úr samfélagslosun og hins vegar hvernig losun þeirra fyrirtækja sem heyra undir ETS-kerfið mun þróast á tímabilinu. Á myndinni Möguleg losun til 2030 er gert ráð fyrir að Ísland uppfylli skuldbindingar sínar varðandi samdrátt í samfélagslosun, þ.e. að samfélagslosun verði innan þeirra heimilda sem Ísland hefur fengið úthlutað fyrir hvert ár á tímabilinu 2021-2030 og verði 29% minni árið 2030 en hún var árið 2005. Einnig er mögulegt að skoða hver þróunin verður ef samdráttur í samfélagslosun verður 35% til 2030 í stað 29%. Þá er hægt að skoða hvaða áhrif mismunandi framleiðsla þeirra fyrirtækja sem heyra undir ETS-kerfið hefur á losun Íslands til 2030.

Sem fyrr segir jókst losun íslenskra fyrirtækja innan viðskiptakerfisins á tímabilinu 2005-2019, einkum þó frá 2005 til 2008 enda var framleiðsla hjá Norðuráli aukin verulega árið 2006 og álver Alcoa Fjarðaáls var gangsett árið 2007. Árið 2016 var kísilver United Silicon í Helguvík gangsett en verinu var lokað í árslok 2017. Árið 2018 var kísilver PCC á Bakka gangsett en því var lokað tímabundið árið 2020. Kísilverið á Bakka var svo gangsett að nýju í apríl 2021. Öll þessi fyrirtæki, auk álversins í Straumsvík sem hefur verið starfrækt frá árinu 1969 og kísiljárnverksmiðju Elkem á Grundartanga sem hefur verið starfrækt frá árinu 1979, hafa losunarleyfi og því leyfi til að losa gróðurhúsalofttegundir. Auk þess hefur kísilveri Thorsil í Helguvík verið veitt losunarleyfi. Losun þessara fyrirtækja fram til ársins 2030 mun einkum ráðast af framleiðslu þeirra. Miklu máli mun skipta hvort framleiðsla PCC á Bakka muni aukast og hvort kísilverin tvö sem hafa losunarleyfi (Thorsil og Stakksberg) muni verða gangsett, þar sem hvert fyrirtæki fyrir sig myndi losa verulegt magn gróðurhúsalofttegunda. Taflan hér að neðan gefur yfirlit yfir mögulega framleiðslu þessara fyrirtækja sem og losun á hvert framleitt tonn. Til viðmiðunar er gefin upp meðallosun síðustu þriggja ára, hámarksframleiðsla síðustu 8 ára (sem gefur vísbendingar um framleiðslugetu) og hámarksframleiðsla skv. losunarleyfi (þó er rétt að taka fram að öll fyrirtækin nema Norðurál og Fjarðaál þyrftu að ráðast í verulegar framkvæmdir til að geta framleitt það magn sem losunarleyfi þeirra segja til um). Þegar losun er framreiknuð til 2030 er gert ráð fyrir að losun á hvert framleitt tonn sé jafnmikil og hún var að meðaltali síðustu 3 ár (2018-2020). Í tilfelli kísilveranna tveggja er einungis hægt að byggja á tveimur árum þar sem hvort kísilver starfaði aðeins í um tvö ár. Ef af gangsetningu Thorsil verður er gert ráð fyrir að losun á hvert tonn verði svipuð og hjá kísilveri PCC Bakka. Stakksberg ehf. hefur yfirtekið starfsleyfi United Silicon. Hefjist starfsemi aftur í kísilverinu yrði það undir nafni Stakksbergs.