Í lok 9. áratugar 20. aldar var þjóðum heims orðið ljóst að koma þyrfti böndum á losun gróðurhúsalofttegunda. Á heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun í Rio de Janeiro árið 1992 var loftslagssamningurinn lagður fram til undirritunar og tók hann gildi árið 1994. Markmið samningsins er „að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af mannavöldum, og tryggja þannig að matvælaframleiðslu í heiminum verði ekki stefnt í hættu og að efnahagsþróun geti haldið áfram á sjálfbæran hátt“. Í samningnum er hvergi með afdráttarlausum hætti kveðið á um skyldu ríkja til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda að tilteknu marki. Þó kemur fram að iðnríkin skuli grípa til ráðstafana í þeim tilgangi að hverfa aftur, hvert fyrir sig eða sameiginlega, að því útstreymismagni sem var 1990. Samanlögð losun gróðurhúsalofttegunda í iðnríkjunum dróst saman um u.þ.b. 7% milli áranna 1990 og 2000 og því má segja að þetta veika markmið samningsins um að hverfa aftur að því útstreymismagni sem var árið 1990 hafi náðst. Þá þróun mátti þó að mestu leyti rekja til hruns efnahags ríkja Austur-Evrópu á þessum tíma en að minna leyti til markvissra aðgerða ríkjanna. Á sama tíma jókst losun þróunarríkja um 26% og heildarlosun á heimsvísu þar með um 3%.

Alþjóðlegt samstarf í loftslagsmálum byggir á loftslagssamningnum. Með honum var skrifstofu samningsins komið á fót og vettvangur skapaður fyrir frekari alþjóðlegar samningaviðræður enda ljóst frá upphafi að samningurinn væri aðeins fyrsta skrefið í samstarfi ríkja í loftslagsmálum þar sem hann innihélt ekki skýr töluleg og tímasett markmið varðandi samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Samningaviðræður um Kyoto-bókunina og Parísarsamninginn fóru fram á vettvangi samningsins. Þá var upplýsingagjöf ríkja til skrifstofu samningsins formfest með loftslagssamningnum, þ.á m. losunarbókhald og reglulegar skýrslur um aðgerðir í loftslagsmálum. Þessi upplýsingagjöf gegnir gríðarlega mikilvægu hlutverki í samstarfi ríkja heims um loftslagsmál. Loftslagssamningurinn hefur frá upphafi notið víðtæks stuðnings ríkja heims. Nær öll ríki heims, auk Evrópusambandsins, eru nú aðilar að samningnum. Ísland fullgilti loftslagssamninginn 16. júní 1993.

Almennt orðaðar skuldbindingar loftslagssamningsins dugðu ekki til að ná markmiðum hans. Því var Kyoto-bókunin við loftslagssamninginn gerð árið 1997 en bókunin inniheldur einmitt tímasett og töluleg losunarmörk fyrir iðnríkin. Engar kvaðir voru lagðar á þróunarríki þar sem enn var unnið út frá þeirri hugmyndafræði að iðnríkin bæru meiri ábyrgð á vandanum. Bókunin tók gildi árið 2005. Fyrra skuldbindingatímabil Kyoto-bókunarinnar stóð frá 2008 til 2012 og var heildarmarkmiðið að draga úr losun iðnríkja um að minnsta kosti 5% á tímabilinu miðað við árið 1990. Á tímabilinu tók bókunin til sex gróðurhúsalofttegunda: koldíoxíðs (CO₂), metans (CH₄), glaðlofts (N₂O), vetnisflúorkolefna (HFC), perflúorkolefna (PFC) og brennisteinshexaflúoríðs (SF₆). Magntakmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda voru mismunandi fyrir aðildarríkin. Flest ríki þurftu að draga úr sinni losun, t.a.m. áttu Evrópusambandsríkin að draga úr losun um 8%, Bandaríkin um 7% og Kanada um 6% miðað við árið 1990. Noregur fékk heimild til að auka losun sína um 1%, Ástralía um 8% og Ísland fékk heimild til að auka losun sína um 10% á þessu tímabili miðað við árið 1990, auk þess að fá að undanskilja tiltekna losun vegna iðnaðarstarfsemi í uppgjöri sínu.

Viðbætur við Kyoto-bókunina voru samþykktar árið 2012. Magntakmarkanir á losun iðnríkja voru framlengdar og var markmiðið að samanlögð losun frá iðnríkjum myndi dragist saman um a.m.k. 18% á tímabilinu 2013-2020 miðað við árið 1990. Eftir breytingarnar tekur bókunin til sjö gróðurhúsalofttegunda í stað sex áður. Eins og á fyrra skuldbindingatímabilinu voru magntakmarkanir mismunandi fyrir aðildarríkin. Þannig skuldbundu ESB-ríkin sig til að draga úr losun um 20%, Ástralía um 0,5%, Noregur um 16% og Úkraína um 24% miðað við 1990. Ísland tók á sig sameiginlega skuldbindingu með ESB á þessu tímabili. Fjögur ríki, Japan, Kanada, Rússland og Nýja-Sjáland höfnuðu því að framlengja tölulegar skuldbindingar á síðara skuldbindingatímabilinu. Fjögur ríki, Hvíta-Rússland, Kýpur, Kasakstan og Malta gengust undir tölulegar skuldbindingar í fyrsta skipti. Útlit er fyrir að öll lönd muni uppfylla skuldbindingar sínar á tímabilinu en endanlegt uppgjör mun liggja fyrir árið 2024.

Upprunalegt markmið Kyoto-bókunarinnar um 5% samdrátt í losun iðnríkja náðist á tilsettum tíma. Kyoto-bókunin hafði þó lítil áhrif á þróun heimslosunar. Þar skiptir mestu hversu lítill hluti heimslosunar féll undir skuldbindingarnar. Þegar bókunin var samþykkt árið 1997 báru þau ríki sem undirgengust tölulegar skuldbindingar ábyrgð á 59% af heimslosun. Árið 2010 (á miðju fyrra skuldbindingatímabili) var þetta hlutfall komið niður í 23%, bæði vegna þess að Bandaríkin hættu við þátttöku í samstarfinu árið 2001 og vegna þess losun í þróunarríkjum hélt áfram að aukast. Árið 2011, þegar samið var um síðara skuldbindingatímabilið, stóðu þau ríki sem undirgengust tölulegar skuldbindingar fyrir 13% af heimslosun. Árið 2016 (á miðju seinna skuldbindingatímabilinu) var þetta hlutfall komið niður í 9,5%. Skuldbindingarnar höfðu því lítil áhrif á heimsvísu og þau áhrif fóru hlutfallslega minnkandi eftir því sem leið á tímabilið þar sem losun óx ört í ríkjum sem ekki höfðu gengist undir tölulegar skuldbindingar, þ. á m. í Brasilíu, Indlandi og Kína.

Ítarefni

Ákvæði loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar hafa ekki dugað til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum og því var nauðsynlegt að leita leiða til að fá öll ríki heims að borðinu. Það tókst þegar Parísarsamningurinn um loftslagsmál var samþykktur á 21. aðildarríkjaþingi loftslagssamningsins árið 2015. Samningurinn gekk í gildi 4. nóvember 2016, innan við ári eftir að hann var samþykktur. Parísarsamningnum er ætlað að styðja við markmið loftslagssamningsins um að „að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af mannavöldum, og tryggja þannig að matvælaframleiðslu í heiminum verði ekki stefnt í hættu og að efnahagsþróun geti haldið áfram á sjálfbæran hátt“. Í þeim tilgangi eru sett fram þrjú markmið:

• Að halda hnattrænni hlýnun vel innan við 2°C miðað við upphaf iðnbyltingarinnar en leitast á sama tíma við að takmarka hitastigsaukninguna við 1,5°C. Slík takmörkun á hækkun hitastigs myndi draga verulega úr áhættu og afleiðingum loftslagsbreytinga.
• Að auka getu ríkja til að aðlagast afleiðingum loftslagsbreytinga, auka viðnámsþol gegn loftslagsbreytingum og styðja við þróun sem byggist á lítilli losun gróðurhúsalofttegunda, með þeim hætti að matvælaframleiðslu sé ekki ógnað.
• Að flæði fjármagns styðji við þróun sem byggist á lítilli losun og eflingu viðnámsþols.

Samningurinn felur í sér nýja nálgun, því að í stað þess að vera með lagalega bindandi skuldbindingar í formi magntakmarkana á losun gróðurhúsalofttegunda setja aðildarríkin sér sjálf markmið um að draga úr losun með því að skila svonefndu landsframlagi á skrifstofu loftslagssamningsins. Á 5 ára fresti eiga ríki að senda inn nýtt landsframlag, sem skal fela í sér metnaðarfyllra markmið en fyrra framlag. Ríkjum ber að grípa til mótvægisaðgerða innanlands í þeim tilgangi að ná markmiðum sínum.

Þótt ríki séu ekki lagalega skuldbundin til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við landsframlögin mun þeim reynast erfitt að víkja sér undan því þar sem þau geta þá átt von á tilfinnanlegum afleiðingum. Í samningnum er annars vegar að finna ákvæði um skyldu ríkja til að halda losunarbókhald og veita upplýsingar um stefnu, aðgerðir og árangur. Ríki sem standa sig illa geta því búist við að orðspor þeirra bíði hnekki á alþjóðavettvangi, á meðan ríki sem standa sig vel styrkja ímynd sína. Þessa aðferðafræði má kalla „birtingu og hirtingu“. Hins vegar er það efnahagshliðin, því að ríki sem gera minni kröfur um samdrátt í losun verða hugsanlega beitt einhvers konar viðskiptaþvingunum.

Loftslagsmál eru fyrirferðarmikil í stefnu ESB á sviði umhverfis- og orkumála. Markmið ESB um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda taka mið af alþjóðlegum skuldbindingum sambandsins og aðildarríkja þess í loftslagsmálum.

Samstarf Evrópuríkja í loftslagsmálum hófst þegar Evrópusambandsríkin ákváðu að efna skuldbindingar sínar í Kyoto-bókuninni sameiginlega og tóku á sig 8% samdrátt í losun á fyrra skuldbindingatímabilinu miðað við árið 1990. Á þeim tíma voru sambandsríkin 15 og gerðu þau með sér samning um að kröfunni um 8% samdrátt yrði dreift innbyrðis milli ríkjanna í samræmi við ólíkar aðstæður þeirra. Á síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar voru ESB-ríkin orðin 28 og viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hafði verið komið á fót. ESB-ríkin efndu skuldbindingar sínar aftur sameiginlega og bar að draga úr losun um 20% til ársins 2020 miðað við árið 1990. Samkvæmt upphaflegu landsframlagi ESB var stefna ESB að draga úr losun um 40% til 2030 miðað við 1990. Þetta breyttist í árlsok 2020 þegar ESB og aðildarríki þess sendu inn ný landsframlög til skrifstofu loftslagssamningsins í samræmi við Parísarsamninginn með það að markmiði að dregið verði úr losun um 55% fram til ársins 2030. Þann 14. júlí 2021 lagði ESB fram tillögur um hvernig þessu markmiði skuli náð (sjá nánar Ítargrein: Fær í 55). Þær tillögur á enn eftir að útfæra nánar og innleiða í löggjöf ESB. Umfjöllunin hér miðar því við fyrra markmiðið um 40% samdrátt til 2030 miðað við 1990 enda er það markmið að fullu útfært.

Til að ná markmiðum sínum á síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar frá 2013-2020 kom ESB tvískiptu kerfi á laggirnar og var losun skipt upp í tvo meginflokka – annars vegar losun frá staðbundinni starfsemi og flugi innan ESB sem fellur hvorttveggja undir viðskiptakerfi með losunarheimildir og hins vegar samfélagslosun sem fellur undir kerfi um skiptingu ábyrgðar. Frá 2021 verður sömu kerfum áfram beitt til að ná markmiði ESB skv. Parísarsamningnum auk þess sem losun vegna landnotkunar mun heyra undir nýtt kerfi, landnotkunarkerfið. Viðmiðunarár fyrir kerfi ESB til að draga úr losun er árið 2005. Þá hafði losun ESB-ríkjanna þegar dregist saman um 6% frá árinu 1990 og var nauðsynlegur áframhaldandi samdráttur reiknaður miðað við það ár til að ná þeim markmiðum sem ESB setti sér fyrir árið 2020 og 2030.

Ítarefni