Viðbrögð alþjóðasamfélagsins

Höfundur: Birna Hallsdóttir

Losun gróðurhúsalofttegunda af mannavöldum hefur loftslagsbreytingar í för með sér. Lofthjúpurinn og heimshöfin hafa hlýnað, jöklar hafa bráðnað og sjávarborð hefur hækkað. Þá hefur alls kyns öfgaatburðum fjölgað s.s. hitabylgjum, þurrkum, gróðureldum, flóðum, aftakaúrkomu og óveðursatburðum. Breytingarnar eru margslungnar og hafa m.a. áhrif á matvælaframleiðslu og búsetuskilyrði. Viðbrögð við breytingunum kalla á kostnaðarsamar mótvægisaðgerðir en aðgerðaleysi yrði þó enn dýrkeyptara til lengri tíma. Til að sporna við frekari neikvæðum afleiðingum verður að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Þar sem vandamálið er hnattrænt er nauðsynlegt að vinna að lausn þess á alþjóðavettvangi.

Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar frá árinu 1992 hefur það markmið að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu þannig að hægt sé að tryggja matvælaframleiðslu og sjálfbæra efnahagsþróun. Mikilvægi samningsins liggur ekki síst í umgjörðinni sem hefur verið sköpuð um alþjóðasamstarf í loftslagsmálum. Á vettvangi samningsins var samið um Kyoto-bókunina og Parísarsamninginn. Evrópusambandið er leiðandi í hnattrænu samstarfi í loftslagsmálum og tók til að mynda frumkvæði við þróun viðskiptakerfis með losunarheimildir (ETS: Emission Trading System). Íslensk iðnfyrirtæki hafa tekið þátt í viðskiptakerfinu frá árinu 2013 og frá sama tíma hafa skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum tekið mið af stefnu og aðgerðum ESB í loftslagsmálum. Hér á eftir verður fjallað nánar um loftslagssamninginn, Kyoto-bókunina, Parísarsamninginn og stefnu og markmið ESB í loftslagsmálum. Einnig verður fjallað stuttlega um reglur um losun í alþjóðaflugi og -siglingum.

Afleiðingar loftslagsbreytinga eru margs konar. Jöklar hafa bráðnað og sjávarborð hækkað. Þá hefur öfgaatburðum eins og hitabylgjum, gróðureldum, aftakaúrkomu, þurrkum og óveðursatburðum fjölgað.

Loftslagssamningurinn

Í lok 9. áratugar 20. aldar var þjóðum heims orðið ljóst að koma þyrfti böndum á losun gróðurhúsalofttegunda. Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar, eða loftslagssamningurinn, var lagður fram til undirritunar á heimsráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun í Rio de Janeiro árið 1992 og tók hann gildi árið 1994. Markmið samningsins er „að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af mannavöldum, og tryggja þannig að matvælaframleiðslu í heiminum verði ekki stefnt í hættu og að efnahagsþróun geti haldið áfram á sjálfbæran hátt“. Í samningnum er hvergi með afdráttarlausum hætti kveðið á um skyldu ríkja til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda að tilteknu marki. Þó kemur fram að iðnríkin skuli grípa til ráðstafana í þeim tilgangi að hverfa aftur, hvert fyrir sig eða sameiginlega, að því útstreymismagni sem var 1990. Samanlögð losun gróðurhúsalofttegunda í iðnríkjunum dróst saman um u.þ.b. 7% milli áranna 1990 og 2000 og því má segja að þetta veika markmið samningsins um að hverfa aftur að því útstreymismagni sem var árið 1990 hafi náðst. Þá þróun mátti þó að mestu leyti rekja til hruns efnahags ríkja Austur-Evrópu á þessum tíma en að minna leyti til markvissra aðgerða ríkjanna. Á sama tíma jókst losun þróunarríkja um 26% og heildarlosun á heimsvísu þar með um 3%.

Alþjóðlegt samstarf í loftslagsmálum byggir á loftslagssamningnum. Með honum var skrifstofu samningsins komið á fót og vettvangur skapaður fyrir frekari alþjóðlegar samningaviðræður enda ljóst frá upphafi að samningurinn væri aðeins fyrsta skrefið í samstarfi ríkja í loftslagsmálum þar sem hann innihélt ekki skýr töluleg og tímasett markmið varðandi samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda. Samningaviðræður um Kyoto-bókunina og Parísarsamninginn fóru fram á vettvangi samningsins. Þá var upplýsingagjöf ríkja til skrifstofu samningsins formfest með loftslagssamningnum, þ.á m. losunarbókhald og reglulegar skýrslur um aðgerðir í loftslagsmálum. Þessi upplýsingagjöf gegnir gríðarlega mikilvægu hlutverki í samstarfi ríkja heims um loftslagsmál. Loftslagssamningurinn hefur frá upphafi notið víðtæks stuðnings ríkja heims. Nær öll ríki heims, auk Evrópusambandsins, eru nú aðilar að samningnum. Ísland fullgilti loftslagssamninginn 16. júní 1993.

Olíuhreinsistöð - stærstan hluta gróðurhúsalofttegunda í andrúmslofti má rekja til brennslu jarðeldsneytis (kola, olíu og jarðgass).

Kyoto-bókunin

Almennt orðaðar skuldbindingar loftslagssamningsins dugðu ekki til að ná markmiðum hans. Því var Kyoto-bókunin við loftslagssamninginn gerð árið 1997 en bókunin inniheldur einmitt tímasett og töluleg losunarmörk fyrir iðnríkin. Engar kvaðir voru lagðar á þróunarríki þar sem enn var unnið út frá þeirri hugmyndafræði að iðnríkin bæru meiri ábyrgð á vandanum. Bókunin tók gildi árið 2005. Fyrra skuldbindingatímabil Kyoto-bókunarinnar stóð frá 2008 til 2012 og var heildarmarkmiðið að draga úr losun iðnríkja um að minnsta kosti 5% á tímabilinu miðað við árið 1990. Á tímabilinu tók bókunin til sex gróðurhúsalofttegunda: koldíoxíðs (CO2), metans (CH4), glaðlofts (N2O), vetnisflúorkolefna (HFC), perflúorkolefna (PFC) og brennisteinshexaflúoríðs (SF6). Magntakmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda voru mismunandi fyrir aðildarríkin. Flest ríki þurftu að draga úr sinni losun, t.a.m. áttu Evrópusambandsríkin að draga úr losun um 8%, Bandaríkin um 7% og Kanada um 6% miðað við árið 1990. Noregur fékk heimild til að auka losun sína um 1%, Ástralía um 8% og Ísland fékk heimild til að auka losun sína um 10% á þessu tímabili miðað við árið 1990, auk þess að fá að undanskilja tiltekna losun vegna iðnaðarstarfsemi í uppgjöri sínu.

Viðbætur við Kyoto-bókunina voru samþykktar árið 2012. Magntakmarkanir á losun iðnríkja voru framlengdar og var markmiðið að samanlögð losun frá iðnríkjum myndi dragast saman um a.m.k. 18% á tímabilinu 2013-2020 miðað við árið 1990. Eftir breytingarnar tekur bókunin til sjö gróðurhúsalofttegunda í stað sex áður. Eins og á fyrra skuldbindingatímabilinu voru magntakmarkanir mismunandi fyrir aðildarríkin. Þannig skuldbundu ESB-ríkin sig til að draga úr losun um 20%, Ástralía um 0,5%, Noregur um 16% og Úkraína um 24% miðað við 1990. Ísland tók á sig sameiginlega skuldbindingu með ESB á þessu tímabili. Fjögur ríki, Japan, Kanada, Rússland og Nýja-Sjáland höfnuðu því að framlengja tölulegar skuldbindingar á síðara skuldbindingatímabilinu. Fjögur ríki, Hvíta-Rússland, Kýpur, Kasakstan og Malta gengust undir tölulegar skuldbindingar í fyrsta skipti. Útlit er fyrir að öll lönd muni uppfylla skuldbindingar sínar á tímabilinu en endanlegt uppgjör mun liggja fyrir árið 2024.

Upprunalegt markmið Kyoto-bókunarinnar um 5% samdrátt í losun iðnríkja náðist á tilsettum tíma. Kyoto-bókunin hafði þó lítil áhrif á þróun heimslosunar. Þar skiptir mestu hversu lítill hluti heimslosunar féll undir skuldbindingarnar. Þegar bókunin var samþykkt árið 1997 báru þau ríki sem undirgengust tölulegar skuldbindingar ábyrgð á 59% af heimslosun. Árið 2010 (á miðju fyrra skuldbindingatímabili) var þetta hlutfall komið niður í 23%, bæði vegna þess að Bandaríkin hættu við þátttöku í samstarfinu árið 2001 og vegna þess losun í þróunarríkjum hélt áfram að aukast. Árið 2011, þegar samið var um síðara skuldbindingatímabilið, stóðu þau ríki sem undirgengust tölulegar skuldbindingar fyrir 13% af heimslosun. Árið 2016 (á miðju seinna skuldbindingatímabilinu) var þetta hlutfall komið niður í 9,5%. Skuldbindingarnar höfðu því lítil áhrif á heimsvísu og þau áhrif fóru hlutfallslega minnkandi eftir því sem leið á tímabilið þar sem losun óx ört í ríkjum sem ekki höfðu gengist undir tölulegar skuldbindingar, þ. á m. í Brasilíu, Indlandi og Kína.

Ítarefni

Parísarsamningurinn

Ákvæði loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar hafa ekki dugað til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum og því var nauðsynlegt að leita leiða til að fá öll ríki heims að borðinu. Það tókst þegar Parísarsamningurinn um loftslagsmál var samþykktur á 21. aðildarríkjaþingi loftslagssamningsins árið 2015. Samningurinn gekk í gildi 4. nóvember 2016, innan við ári eftir að hann var samþykktur. Parísarsamningnum er ætlað að styðja við markmið loftslagssamningsins um að „að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af mannavöldum, og tryggja þannig að matvælaframleiðslu í heiminum verði ekki stefnt í hættu og að efnahagsþróun geti haldið áfram á sjálfbæran hátt“. Í þeim tilgangi eru sett fram þrjú markmið:

  • Að halda hnattrænni hlýnun vel innan við 2°C miðað við upphaf iðnbyltingarinnar en leitast á sama tíma við að takmarka hitastigsaukninguna við 1,5°C þar sem slík takmörkun á hækkun hitastigs myndi draga verulega úr áhættu og afleiðingum loftslagsbreytinga.
  • Að auka getu ríkja til að aðlagast afleiðingum loftslagsbreytinga, auka viðnámsþol gegn loftslagsbreytingum og styðja við þróun sem byggist á lítilli losun gróðurhúsalofttegunda, með þeim hætti að matvælaframleiðslu sé ekki ógnað.
  • Að flæði fjármagns styðji við þróun sem byggist á lítilli losun og eflingu viðnámsþols.

Til að ná ofangreindu langtímamarkmiði um takmörkun á hitastigshækkun þarf losun gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu að ná hámarki eins fljótt og mögulegt er og dragast saman hröðum skrefum eftir það. Kolefnishlutleysi á skv. Parísarsamningnum að nást á síðari helmingi 21. aldar og eru iðnríki hvött til að „taka forystu“ með því að setja sér magntakmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda og grípa til aðgerða sem nái til allra geira samfélagsins. ESB hefur sett sér það markmið að ná kolefnishlutleysi árið 2050. Ísland hefur lögfest markmið um að ná kolefnishlutleysi árið 2040.

Parísarsamningurinn felur í sér nýja nálgun, því að í stað þess að vera með lagalega bindandi skuldbindingar í formi magntakmarkana á losun gróðurhúsalofttegunda setja aðildarríkin sér sjálf markmið um að draga úr losun með því að skila svonefndu landsframlagi á skrifstofu loftslagssamningsins. Á 5 ára fresti eiga ríki að senda inn nýtt landsframlag, sem skal fela í sér metnaðarfyllra markmið en fyrra framlag. Ríkjum ber að grípa til mótvægisaðgerða innanlands í þeim tilgangi að ná markmiðum sínum.

Þótt ríki séu ekki lagalega skuldbundin til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við landsframlögin mun þeim reynast erfitt að víkja sér undan því þar sem þau geta þá átt von á tilfinnanlegum afleiðingum. Í samningnum er annars vegar að finna ákvæði um skyldu ríkja til að halda losunarbókhald og veita upplýsingar um stefnu, aðgerðir og árangur. Ríki sem standa sig illa geta því búist við að orðspor þeirra bíði hnekki á alþjóðavettvangi, á meðan ríki sem standa sig vel styrkja ímynd sína. Þessa aðferðafræði má kalla „birtingu og hirtingu“. Hins vegar er það efnahagshliðin, því að ríki sem gera minni kröfur um samdrátt í losun verða hugsanlega beitt einhvers konar viðskiptaþvingunum.

Evrópusambandið og loftslagsmál

Loftslagsmál eru fyrirferðarmikil í stefnu ESB á sviði umhverfis- og orkumála. Markmið ESB um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda taka mið af alþjóðlegum skuldbindingum sambandsins og aðildarríkja þess í loftslagsmálum. Evrópa hyggst ná kolefnishlutleysi árið 2050 og verða þar með fyrsta kolefnishlutlausa heimsálfan.

Samstarf Evrópuríkja í loftslagsmálum hófst þegar Evrópusambandsríkin ákváðu að efna skuldbindingar sínar í Kyoto-bókuninni sameiginlega og bar að ná 8% samdrætti í losun á fyrra skuldbindingatímabilinu miðað við árið 1990. Á þeim tíma voru sambandsríkin 15 og gerðu þau með sér samning um að kröfunni um 8% samdrátt yrði dreift innbyrðis milli ríkjanna í samræmi við ólíkar aðstæður þeirra. Á síðara skuldbindingatímabili Kyoto-bókunarinnar voru ESB-ríkin orðin 28 og viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir hafði verið komið á fót. ESB-ríkin efndu skuldbindingar sínar aftur sameiginlega og bar að draga úr losun um 20% til ársins 2020 miðað við árið 1990. Samkvæmt upphaflegu landsframlagi ESB, sem sambandið skilaði inn í samræmi við ákvæði Parísarsamningsins, var stefna ESB að draga úr losun um 40% til 2030 miðað við 1990. Þetta breyttist í árlsok 2020 þegar ESB og aðildarríki þess sendu inn ný landsframlög þar sem markmiðið var að dregið verði úr losun um 55% fram til ársins 2030. Í júlí 2021 lagði ESB fram tillögur um hvernig þessu markmiði skuli náð (sjá nánar Ítargrein: Fær í 55) og hafa viðeigandi breytingar á gildandi reglum, auk nýrra reglna, til að ná því markmiði verið samþykktar. Í febrúar 2024 kynnti ESB stefnu sína um 90% losunarsamdrátt til 2040. Það markmið hefur ekki enn verið útfært nánar.

Til að ná markmiðum sínum um losunarsamdrátt árið 2030 hefur ESB komið á fót þremur lykilkerfum:

  • Viðskiptakerfi með losunarheimildir sem tekur til losunar frá staðbundinni starfsemi í orkuframleiðslu og þungaiðnaði sem og flugi og siglingum.
  • Kerfi um skiptingu ábyrgðar sem tekur til samfélagslosunar.
  • Landnotkunarkerfið sem tekur til losunar vegna landnotkunar.

Viðmiðunarár fyrir kerfi ESB til að draga úr losun er árið 2005. Þá hafði losun ESB-ríkjanna þegar dregist saman um 6% frá árinu 1990 og var nauðsynlegur áframhaldandi samdráttur reiknaður miðað við það ár til að ná þeim markmiðum sem ESB setti sér fyrir árið 2030. Nánar má lesa um kerfin þrjú í ítargreinum Lykilstaðreyndir um ETS og Lykilstaðreyndir um ESR og landnotkunarkerfið.

Meginkerfi ESB til að draga úr losun eru þrjú.

Ítarefni

Reglur um losun frá alþjóðaflugi og milllilandasiglingum

Losun frá alþjóðaflugi og millilandasiglingum hefur að mestu leyti verið undanskilin í skuldbindingum ríkja, þar sem litið er svo á að losunin tilheyri frekar alþjóðlegum atvinnugreinum en einstökum ríkjum. Samkvæmt bókhaldsreglum loftslagssamningsins ber ríkjum að telja fram heildarlosun vegna alþjóðaflugs og millilandasiglinga, metið út frá eldsneytissölu í hverju ríki til þessara starfsgreina. Hins vegar er losunin ekki talin með í heildarlosun ríkja. Um 2% af heimslosun gróðurhúsalofttegunda má rekja til fluggeirans sem er sá geiri sem hefur vaxið hvað hraðast undanfarin ár m.t.t. losunar. Um 2,5% heimslosunar má rekja til millilandasiglinga og þar er búist við talsverðri aukningu til framtíðar verði ekki brugðist við. Unnið er að aðgerðum til að draga úr losun frá þessum geirum hjá sérhæfðum undirstofnunum Sameinuðu þjóðanna, nánar tiltekið Alþjóðaflugmálastofnuninni (ICAO) og Alþjóðasiglingamálastofnuninni (IMO). Í Parísarsamningnum er tekið fram að aðgerðir í loftslagsmálum skuli ná til allra geira hagkerfisins og því nær áætlun ESB um kolefnishlutleysi til losunar frá alþjóðaflugi og millilandasiglingum. Flug innan Evrópu hefur fallið undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir frá árinu 2012 og siglingar frá árinu 2024 (sjá nánar Ítargrein: Lykilstaðreyndir um ETS). Auk þess gerir ESB kröfu um íblöndun sjálfbærs flugeldsneytis í hefðbundið flugeldsneyti og samdrátt í losunarkræfni skipaeldsneytis (sjá nánar Ítargrein: Fær í 55).

CORSIA er hagrænt stjórntæki á vegum ICAO og er kerfinu ætlað, ásamt kröfum ICAO um orkunýtni, umbótum í flugrekstri og aukinni notkun á vistvænu eldsneyti, að tryggja að vöxtur í alþjóðaflugi verði kolefnishlutlaus frá og með árinu 2021, þ.e. að losun frá alþjóðlegu flugi haldist óbreytt til framtíðar miðað við losun ársins 2019. Upphaflega stóð til að losun til framtíðar myndi haldast óbreytt miðað við meðaltalslosun áranna 2019 og 2020. Vegna áhrifa heimsfaraldurs af völdum covid19 á flugstarfsemi árið 2020, verður hins vegar einungis miðað við árið 2019. Grunnlína losunar, sem kolefnishlutlaus vöxtur miðar við, miðar við losun ársins 2019 til ársins 2023, en verður síðan 85% af losun ársins 2019 frá árinu 2024 til 2035. CORSIA tekur til flugs milli ríkja sem taka þátt í kerfinu. Þátttaka í kerfinu er valfrjáls til ársins 2027 og hafa fjölmörg ríki hafa tilkynnt þátttöku sína á þessu tímabili. Frá 2027 til 2035 verður hins vegar meginreglan sú að öllum ríkjum verði skylt að taka þátt í kerfinu. Árið 2024 munu flugfélög gera upp sína hlutdeild í losun fluggeirans árin 2021-2023 umfram grunnlínu með kaupum og innskilum á CORSIA-losunareiningum (CORSIA eligible emission units). CORSIA-kerfið hefur verið talsvert gagnrýnt og þykir ekki líklegt til að stuðla að nægjanlegum samdrætti í losun frá flugi. Á Evrópska efnahagssvæðinu verður CORSIA-kerfið innleitt í gegnum viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS). Í Evrópu gildir ETS-kerfið fyrir flug innan EES-svæðisins (sjá nánar Ítargrein: Lykilstaðreyndir um ETS) en CORSIA á við um flug milli Evrópuríkja og ríkja sem taka þátt í CORSIA. Árið 2025 mun ESB leggja mat á hvort CORSIA nái langtímamarkmiðum ICAO um samdrátt í losun frá alþjóðaflugi. Sé mat ESB á þeim tímapunkti að CORSIA muni ekki skila nægjanlegum árangri, verður ETS-kerfið látið ná til alls flugs sem tekur á loft frá evrópskum flugvöllum frá árinu 2027.

Árið 2018 náðist samstaða í umhverfisnefnd IMO um stefnumörkun um að draga úr losun frá millilandasiglingum. Stefnan var endurskoðuð árið 2023 og felur í sér að losun frá alþjóðlegum siglingum nái hámarki eins fljótt og mögulegt er og dragist síðan saman þannig að kolefnishlutleysi náist um miðja öldina. Skylt verður að tryggja upptöku lágkolefnaeldsneytis og tækni sem stuðlar að lítilli losun. Árið 2030 skal losun hafa dregist saman um 20% frá árinu 2008, þó helst 30%, og árið 2040 skal losun hafa dregist saman um 70% frá árinu 2008, þó helst 80%. Aðgerðir til að ná þessum markmiðum skulu vera bæði tæknilegar (skipaeldsneytisstaðall) og efnahagslegar (verðlagning á losun). Sem fyrr segir hafa siglingar til og frá evrópskum höfnum fallið undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir frá árinu 2024 en ESB fór þá leið að fella siglingar undir kerfið þar sem viðbrögð IMO við vaxandi losun frá millilandasiglingum þóttu hæg og ómarkviss.