Fær í 55

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir – eða ETS  – tekur til losunar frá flugi innan EES og staðbundinni starfsemi í orkuframleiðslu og þungaiðnaði (s.s. kolaorkuverum, olíuhreinsistöðvum, framleiðslu málma, framleiðslu sements, o.fl.). Kerfið nær til um 40% losunar á Evrópska efnahagssvæðinu. Sett er þak á heildarlosun og viðskipti leyfð með losunarheimildir. Þakið og þar með fjöldi losunarheimilda í kerfinu mun lækka um 2,2% á ári frá 2021-2030 og þannig næst markmið um 43% samdrátt í heildarlosun fyrirtækja innan kerfisins til 2030 miðað við árið 2005. Fyrirtæki innan kerfisins þurfa árlega að standa skil á losunarheimildum í samræmi við losun sína. Hluti losunarheimildanna er boðinn upp á uppboðum en hluta er úthlutað endurgjaldslaust til fyrirtækja eftir ákveðnum reglum sem taka m.a. mið af sögulegri starfsemi og árangursviðmiðum. Ákveðinni starfsemi er hætt við kolefnisleka, þ.e. hætta er talin á að slík starfsemi kunni að bregðast við íþyngjandi kröfum um uppgjör á losunarheimildum með því að flytjast til ríkja þar sem ekki eru gerðar sambærilegar kröfur. Til að bregðast við þessu hefur þessi starfsemi fengið mun hærra hlutfall losunarheimilda úthlutað endurgjaldslaust í kerfinu. ESB stefnir að því að með tímanum verði allar losunarheimildir í viðskiptakerfinu boðnar upp.

Í breytingartillögunni sem fyrir liggur í „Fær í 55“-pakkanum er gert ráð fyrir að viðskipti með losunarheimildir muni leika enn stærra hlutverk en áður við að ná markmiðum ESB í loftslagsmálum. Helstu breytingar eru eftirfarandi:

• Losun innan kerfisins skal dragast saman um 61% fyrir árið 2030 miðað við árið 2005, í stað 43% áður. Til að ná þessu markmiði er gert ráð fyrir að línulegur samdráttarstuðull viðskiptakerfisins verði 4,2% á ári, í stað 2,2% áður. Þetta þýðir að heildarfjöldi losunarheimilda (vegna staðbundinnar starfsemi, flugstarfsemi og sjóflutninga) í kerfinu (þakið) dregst saman um 4,2% á ári á tímabilinu 2021-2030. Breytingin á línulega samdráttarstuðlinum mun ekki eiga sér stað fyrr en eftir nokkur ár (hugsanlega 2025) og því verður uppsöfnuð fækkun losunarheimilda framkvæmd í einu lagi þegar breytt tilskipun tekur gildi. Þessi einskiptisaðgerð á að tryggja að heildarfjöldi losunarheimilda verði sá sami og verið hefði ef línulegi samdráttarstuðullinn hefði verið 4,2% frá og með árinu 2021.
• Breytingar verða á endurgjaldslausri úthlutun til staðbundinna starfsstöðva í iðnaði. Reglum um árangursviðmið verður breytt til að stuðla að innleiðingu loftslagsvænna tækninýjunga. Gert er ráð fyrir því að árangursviðmið verði endurskoðuð fyrir tímabilið 2026-2030 og þá leitað leiða til að draga enn frekar úr losun gróðurhúsalofttegunda og auka orkunýtni. Skv. breytingatillögunni verður engum losunarheimildum úthlutað endurgjaldslaust til fyrirtækja sem framleiða vörur sem heyra undir nýtt kerfi um kolefnisgjald á innflutning (CBAM). CBAM-kerfið nær til að byrja með m.a. yfir framleiðslu á járni og stáli, áli, sementi og tilbúnum áburði. Sérstakt kolefnisgjald verður lagt á innflutning þessara vara inn á EES-svæðið og mun gjaldið taka mið af þeirri losun gróðurhúsalofttegunda sem á sér stað við framleiðslu þeirra og verði á losunarheimildum í ETS. Sem fyrr segir hefur starfsemi sem hætt er við kolefnisleka hingað til fengið úthlutað hærra hlutfalli af losunarheimildum endurgjaldslaust. Með CBAM-tillögunni er gert ráð fyrir því að endurgjaldslaus úthlutun til starfsstöðva sem framleiða umræddar vörur verði skert í áföngum; hún verði óbreytt í samræmi við reglur viðskiptakerfisins til og með 2025, en dragist saman um 10 prósentustig á ári frá og með árinu 2026 og verði því orðin 0% á tíunda ári eða árið 2035.
• Ekki verður skylda að gera upp losunarheimildir vegna losunar á gróðurhúsalofttegundum sem eru varanlega bundnar með efnafræðilegum aðferðum í vörum og berast því ekki út í andrúmsloftið við venjulega notkun varanna.
• Kerfið virðist ekki lengur eiga að taka til losunar PFC-efna frá álvinnslu.
• Endurgjaldslaus úthlutun til flugrekenda mun fara stigminnkandi á árunum 2024-2026 og leggjast af frá og með árinu 2027. Frá þeim tíma munu flugrekendur því þurfa að kaupa allar þær losunarheimildir sem þeir þurfa á að halda.
• Sjóflutningar verða felldir undir kerfið. Skipafyrirtækjum verður gert skylt að standa skil á losunarheimildum vegna losunar koldíoxíðs frá farþega- og flutningaskipum yfir 5.000 brúttótonnum. Skyldan nær til allrar losunar vegna ferða milli hafna innan ESB, allrar losunar sem á sér stað meðan skip er í höfn í ESB og helmings losunar vegna ferða milli hafnar innan ESB og hafnar í þriðja ríki. Uppgjörsskyldan verður innleidd í áföngum. Þannig þarf að gera upp losunarheimildir vegna 20% losunar ársins 2023, 45% losunar ársins 2024, 70% losunar ársins 2025 og 100% losunar frá og með árinu 2026. Engum losunarheimildum verður úthlutað endurgjaldslaust til skipafyrirtækja og verða þau því að kaupa allar þær losunarheimildir sem þau þurfa á að halda.
• Losun vegna vegasamgangna og húshitunar verður felld undir nýtt hliðstætt viðskiptakerfi með losunarheimildir (kerfið mun alla vega til að byrja með ekki tengjast hinu viðskiptakerfinu beint). Markmiðið er að draga úr umræddri losun um 43% til ársins 2030 miðað við losun ársins 2005.  Tillagan gerir ráð fyrir að losunarheimildum skuli skilað í fyrsta skipti árið 2027 vegna losunar á árinu 2026. Skyldan til að skrá losun og gera upp losunarheimildir fellur samkvæmt tillögunni á þá aðila sem afhenda jarðeldsneyti til framangreindrar notkunar, þ.e.a.s. sölu- og dreifingaraðila, og munu þeir aðilar þurfa losunarleyfi. Losun vegna vegasamgangna og húshitunar mun einnig heyra áfram undir kerfi um skiptingu ábyrgðar (ESR).
• Þá eru gerðar breytingar á kröfum sem varða ráðstöfun tekna af uppboði losunarheimilda, auk þess sem gerðar eru breytingar á Nýsköpunarsjóði og Nútímavæðingarsjóði. Hlutfall losunarheimilda sem boðnar verða upp á uppboðsmörkuðum mun aukast verulega á næstu árum, m.a. vegna útvíkkunar á gildissviði kerfisins til sjóflutninga, vegna nýs viðskiptakerfis fyrir húshitun og vegasamgöngur og vegna CBAM-kerfisins. Stærstur hluti þeirra heimilda sem gefnar verða út til þessara geira verður boðinn upp, en hluti þeirra mun renna í Nýsköpunarsjóðinn, Nútímavæðingarsjóðinn og Markaðsstöðugleikasjóðinn. Samkvæmt tillögunni skulu tekjur af uppboðum að verulegu leyti að renna til fjármögnunar á loftslagstengdum aðgerðum. Annars vegar verða fleiri uppboðsheimildir en áður nýttar til að fjármagna m.a. Nýsköpunarsjóð og Nútímavæðingarsjóð. Hins vegar eru gerðar ítarlegri kröfur en áður til ríkja um að ráðstafa tekjum sínum af uppboði losunarheimilda til aðgerða á sviði orkuskipta, loftslagsvænnar tækniþróunar o.fl. Tekjurnar ber jafnframt að nýta til að koma til móts við fyrirtæki og heimili sem þurfa á fjárhagslegum stuðningi að halda til að skipta yfir í nýja orkugjafa og loftslagsvæna tækni. Tekjur af hliðstæða viðskiptakerfinu fyrir vegasamgöngur og húshitun skal einnig nýta í að takast á við samfélagsleg áhrif viðskiptakerfisins, einkum á heimili, lítil fyrirtæki og samgöngunotendur sem eiga erfitt með að standa undir auknum kostnaði. Nýsköpunarsjóðurinn verður efldur og á hann að styðja við nýsköpun á breiðari grundvelli en áður. Tilgangur sjóðsins er að styðja loftslagsvæna tækniþróun og framfarir í öllum geirum sem heyra undir gildissvið viðskiptakerfisins. Nefndar eru fjölmargar tegundir verkefna sem sjóðurinn getur styrkt og er tiltekið að sérstök áhersla skuli vera á verkefni sem felast í þróun loftslagsvænnar tækni fyrir geira sem heyra undir reglugerð um kolefnisgjald á innflutning (CBAM), framleiðslu endurnýjanlegrar orku, kolefnisföngun og -geymslu (CCS), kolefnisföngun og -notkun (CCU), o.fl. Þá verður Nútímavæðingarsjóðurinn efldur, en hlutverk hans er m.a. að nútímavæða orkukerfi og bæta orkunýtni í verr stæðum aðildarríkjum.

Kerfi um skiptingu ábyrgðar – eða ESR – tekur til annarrar losunar en þeirrar sem fellur undir viðskiptakerfið, sem sagt til losunar vegna húshitunar, vegasamgangna, landbúnaðar, sjávarútvegs, smáiðnaðar, efnanotkunar og meðhöndlunar úrgangs - þ.e. það sem kalla má samfélagslosun. Hverju ríki er úthlutaður ákveðinn fjöldi AEA-heimilda sem minnkar línulega hvert ár á tímabilinu 2021 til 2030 og er úthlutunin ákveðin út frá hagvexti á íbúa og tækifærum og kostnaði við að draga úr losun í viðkomandi landi. Tilgangurinn með mismunandi markmiðum fyrir ríkin er að tryggja sanngjarna skiptingu á milli ríkja. Ríkjum nægir ekki að standa við losunarmörkin árið 2030, heldur er þeim skylt að ná tilgreindu takmarki (sem samsvarar fjölda AEA-heimilda viðkomandi árs) á hverju ári tímabilsins 2021-2030. Þau hafa þó nokkurn sveigjanleika til að ná markmiðum sínum. Flytja má tiltekinn fjölda AEA-heimilda milli ára sem og flytja ónýttar AEA-heimildir yfir á næsta ár, auk þess sem ríkjum er heimilt að eiga viðskipti sín á milli með AEA-heimildir. Nokkrum ríkjum (11 af 29) er heimilt að nýta uppboðsheimildir úr ETS-kerfinu (EUA-heimildir) til að uppfylla skuldbindingar sínar. Þá mega ríki bókfæra vissa kolefnisbindingu á móti eigin losun upp að tilteknu marki að því gefnu að þau uppfylli núlllosunarregluna, þ.e. að samanlögð framtalin kolefnisbinding vegna landnotkunaraðgerða í viðkomandi ríki sé jöfn eða meiri en samanlögð framtalin losun vegna þessara sömu landnotkunaraðgerða. Sé framtalin losun vegna landnotkunar hins vegar meiri en binding þurfa ríki að nýta AEA-heimildir til að uppfylla núlllosunarregluna.

Markmið ESB er að draga úr samfélagslosun á Evrópska efnahagssvæðinu um 30% til 2030 miðað við árið 2005. Með breytingartillögunni er markmiðið aukið í 40% samdrátt árið 2030 miðað við árið 2005. AEA-heimildum allra ríkja verður því fækkað fyrir árin 2023 til 2030 þannig að markmiðinu verði náð. Sveigjanleikaákvæðin munu gilda áfram, sem þýðir að áfram má flytja tiltekinn fjölda AEA-losunarheimilda milli ára, sem og stunda milliríkjaviðskipti með heimildirnar. Einnig mega ríki áfram bókfæra kolefnisbindingu á móti eigin losun upp að tilteknu marki. Þetta er þó með þeim takmörkunum að einungis má nota helminginn af leyfðri kolefnisbindingu á tímabilinu 2021-2025. Hinn helminginn má svo nota á tímabilinu 2026-2030.

Landnotkunarkerfið (LULUCF) er kerfi sem nær yfir losun og bindingu sem rekja má til landnotkunar. Meginmarkmið kerfisins er að tryggja að öll framtalin losun gróðurhúsalofttegunda vegna landnotkunar í ESB-ríkjunum verði kolefnisjöfnuð. Losun og binding er talin fram í eftirfarandi flokkum: Nýskógrækt, skógareyðing, skógarumhirða og viðarafurðir, umhirða ræktarlands, umhirða graslendis og umhirða votlendis (hið síðastnefnda þó aðeins frá árinu 2026). Losun og binding vegna umhirðu ræktarlands og umhirðu graslendis er talin fram sem breyting miðað við meðaltal áranna 2005-2009, og losun og binding vegna skógarumhirðu og viðarafurða er borin saman við svokallað ‚skógræktarviðmið‘ sem ákvarðað er fyrir hvert land fyrir sig. Aðildarríkin þurfa að standast svokallaða núlllosunarreglu sem felur í sér að jafna þarf út með bindingu alla framtalda losun sem stafar af tiltekinni landnotkun. Ef t.d. skógur er ruddur til að nýta landið á annan hátt (t.d. fyrir byggð, vegagerð eða landbúnað) þarf að jafna losunina sem af skógareyðingunni hlýst með nýskógrækt eða með því að bæta umhirðu t.d. ræktarlands eða graslendis. Bókhaldsreglur fyrir losun og bindingu eru staðlaðar, þannig að tryggt sé að mat á því hvort ríki uppfylli núlllosunarregluna sé sambærilegt fyrir alla aðila. Ef losun vegna landnotkunar er meiri en binding þurfa viðkomandi ríki að kaupa bindingarávinning frá öðru ríki eða skila inn AEA-heimildum sem samsvarar mismuninum og ná þá enn meiri árangri í samdrætti í samfélagslosun. Landnotkunarkerfið tengist því kerfinu um skiptingu ábyrgðar. Ef losunin er hins vegar minni en bindingin geta ríki bókfært umframbindinguna í kerfinu um skiptingu ábyrgðar upp að tilteknu marki, sem er mismunandi fyrir hvert aðildarríki. Heildarmagnið sem ríki mega samtals bókfæra á þennan hátt er 281,8 milljón tonn.

Með breytingartillögunni í „Fær í 55“-aðgerðapakkanum er framlag landnotkunarflokksins til að draga úr nettólosun aukið verulega. Gert er ráð fyrir að nettóbinding á EES-svæðinu verði 310 milljónir tonna árið 2030. Þá er gert ráð fyrir að sameinaður flokkur landbúnaðar og landnotkunar verði kolefnishlutlaus árið 2035. Breytingarnar á kerfinu verða litlar á tímabilinu 2021-2025. Árið 2026 verður hins vegar fallið frá núgildandi framtalsreglum, þ.e. að telja losun og bindingu fram miðað við tiltekin viðmiðunarár og/eða viðmiðunargildi, og í staðinn verður heildarmarkmiðinu um 310 milljóna tonna nettóbindingu árið 2030 skipt milli ríkja ESB með árlegu bindandi markmiði fyrir hvert ríki á tímabilinu 2026 til 2030. Tilgangurinn með mismunandi markmiðum fyrir ríkin er að tryggja sanngjarna skiptingu á milli þeirra. Við útreikning á markmiðinu fyrir hvert ríki verður tekið mið af upplýsingum úr landsbókhaldi hvers ríkis varðandi losun og bindingu vegna landnotkunar, auk þess sem tekið verður tillit til hagfræðilegra þátta, breiddargráðu og landslags. Áfram er gert ráð fyrir sveigjanleika, svo sem viðskiptum með bindingarávinning milli landa. Ríki munu þó ekki geta flutt bindingarávinning frá tímabilinu 2021-2025 yfir á tímabilið 2026-2030.

Eins og sjá má á myndinni Fær í 55: Tillögur aðgerðapakkans er fjallað um tilteknar uppsprettur losunar í fleiri en einni tillögu í „Fær í 55“-aðgerðapakkanum. Til að draga úr losun frá flugi eru t.a.m. settar fram tillögur sem snúa að breytingum á ETS-tilskipuninni, innleiðingu CORSIA, breytingum á tilskipunum um orkuskatta og endurnýjanlega orku og á reglugerð um innviðauppbyggingu vegna óhefðbundinna orkugjafa, auk gerðar nýrrar reglugerðar um jöfn skilyrði fyrir sjálfbærar flugsamgöngur (ReFuelEU Aviation). Sjálfbært flugeldsneyti (SAF) er fljótandi eldsneyti sem uppfyllir tiltekin sjálfbærniviðmið og sem hægt er að nota í flugi án nokkurra breytinga á innviðum og flugvélum. Um er að ræða annars vegar lífeldsneyti og hins vegar rafeldsneyti. Lífeldsneyti er unnið úr viðurkenndum lífmassa, en rafeldsneyti er hægt að framleiða með samruna koldíoxíðs og vetnis. Koldíoxíðið er þá fengið annað hvort úr útblæstri eða með föngun úr andrúmslofti, en vetnið framleitt með rafgreiningu vatns, þar sem notuð er endurnýjanleg orka. Markmið „ReFuelEU Aviation“-reglugerðarinnar er að auka notkun sjálfbærs flugeldsneytis í flugsamgöngum. Í því augnamiði ber sölu- og dreifingaraðilum eldsneytis að tryggja aukið framboð sjálfbærs flugeldsneytis á flugvöllum. Skv. tillögunni mun lágmarksíblöndun SAF aukast úr 2% árið 2025 í 63% árið 2050, auk þess sem sett er aðskilið undirmarkmið fyrir hlutfall rafeldsneytis, (sjá mynd Lágmarksíblöndunarhlutfall sjálfbærs flugeldsneytis (SAF) og rafeldsneytis). Þá ber flugvöllum að tryggja nauðsynlega innviði til að hægt sé að afhenda, geyma og dæla sjálfbæru eldsneyti.

Í dag reiða flugrekendur um allan heim sig nánast alfarið á jarðeldsneyti til að knýja flugvélaflotann. Til að hægt sé að draga úr losun í flugi þarf að hraða umskiptum yfir í sjálfbært flugeldsneyti og hreinni tækni í fluggeiranum. Þrátt fyrir að tækni sem gerir flugvélum kleift að nýta rafmagn eða vetni hafi þróast á síðustu árum mun það taka nokkurn tíma áður en hægt verður að beita henni í atvinnuflugi. Ljóst er að hefjast þarf strax handa við að draga úr losun í geiranum þannig að árangur náist fyrir árið 2030 og mun sjálfbært flugeldsneyti leika lykilhlutverk á þeirri vegferð. Því er nauðsynlegt að auka framboð og notkun SAF á flugvöllum í Evrópu. Rafeldsneyti gæti leikið stórt hlutverk í að draga úr losun fluggeirans en telja má ólíklegt að það nái merkjanlegri markaðshlutdeild fyrir árið 2030 án þess að settar verði kröfur um íblöndun og framboð. Þar sem „óhefðbundið“ eldsneyti (þ.e. líf- og rafeldsneyti) er talsvert dýrara en „hefðbundið“ flugeldsneyti (þ.e. jarðeldsneyti) þarf að jafna stöðuna. Það er gert annars vegar með því að setja reglur um íblöndun og framboð sjálfbærs flugeldsneytis (ReFuelEU Aviation) og hins vegar með því að auka álögur á hefðbundið eldsneyti (breytingar á tilskipun um orkuskatta). Þannig má búast við að fjárfestingaráhætta minnki og að möguleikar á aukinni framleiðslu „óhefðbundins“ eldsneytis aukist. Þrátt fyrir þessar aðgerðir er búist við að íblöndun líf- og rafeldsneytis muni koma til með að auka eldsneytiskostnað flugrekenda. Því eru enn fremur settar reglur til að koma í veg fyrir eldsneytisflutninga frá svæðum þar sem kostnaður er lægri. „ReFuelEU Aviation“-reglugerðin tengist tilskipun um endurnýjanlega orku (RED II), einkum hvað varðar sjálfbærniviðmið. Reglugerðin er einnig í góðu samræmi við ETS-tilskipunina sem inniheldur einmitt hvata fyrir flugrekendur til að nota sjálfbært flugeldsneyti þar sem flugrekendur þurfa ekki að skila inn losunarheimildum vegna losunar sem hlýst af brennslu þess.

Til að draga úr losun vegna sjóflutninga eru settar fram tillögur um að fella sjóflutninga inn í ETS-kerfið og um gerð nýrrar reglugerðar um notkun endurnýjanlegs eldsneytis og lágkolefnaeldsneytis (RLF) í sjóflutningum (FuelEU Maritime), auk breytinga á reglugerð um innviðauppbyggingu vegna óhefðbundinna orkugjafa, tilskipun um orkuskatta og tilskipun um endurnýjanlega orku. Aðgerðapakkinn er talinn nauðsynlegur til að unnt sé að takast á við markaðsbresti sem standa í vegi fyrir mótvægisaðgerðum í þessum geira. Pakkanum er ætlað að tryggja að samdráttur í losun náist á hagkvæman hátt og að verð á sjóflutningum á vörum endurspegli þau áhrif sem þeir hafa á umhverfi, heilsu fólks og orkuöryggi.

Markmið „FuelEU Maritime“-reglugerðarinnar er m.a. að greiða fyrir langtímafjárfestingum sem lúta að endurnýjanlegu eldsneyti og lágkolefnaeldsneyti til notkunar í sjóflutningum með því að auka kröfur um notkun slíks eldsneytis. Í því augnamiði ber öllum skipum yfir 5.000 brúttótonnum að draga úr losunarkræfni skipaeldsneytis um 2% árið 2025 miðað við árið 2020. Þetta hlutfall verður 75% árið 2050, (sjá mynd Samdráttur í losunarkræfni skipaeldsneytis frá 2025-2050). Þá er gert ráð fyrir að árið 2030 geti skip yfir 5.000 brúttótonnum nýtt landtengingar til að mæta raforkuþörf sinni þegar þau liggja í höfn, nema þau geti nýtt aðra losunarfría valkosti. Gert er ráð fyrir að tillagan leiði til aukinnar framleiðslu og notkunar á RLF og hvetji til tækninýjunga í geiranum.

---

---