Loftslagsmarkmið Íslands eru með þeim metnaðarfyllstu á heimsvísu. Í ríkisstjórnarsáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstri grænna frá árinu 2021 er áhersla lögð á að Ísland skipi sér í fremstu röð í baráttunni gegn loftslagsvánni, nái kolefnishlutleysi í síðasta lagi árið 2040 og verði á sama tíma orðið óháð jarðeldsneyti, fyrst allra ríkja í heiminum. Á alþjóðavettvangi tala íslensk stjórnvöld með afdráttarlausum hætti fyrir nauðsyn þess að herða á aðgerðum, hraða samdrætti losunar í öllum geirum hagkerfisins og hætta hvers konar opinberum stuðningi við notkun jarðeldsneytis. Í aðdraganda COP 28 var Ísland í hópi ríkja sem gaf út sérstakt ákall um hraðari og öflugri aðgerðir til að bregðast við þeirri svörtu mynd sem blasti við í fyrstu hnattrænu stöðutöku Parísarsamningsins. Ákallið var birt undir yfirskriftinni Bandalag um mikinn metnað 2023 – Leiðtogayfirlýsing.

Ísland hefur með öðrum orðum tekið sér stöðu sem leiðtogi í loftslagsmálum – í það minnsta út á við. En gildir hið sama þegar horft er inn á við? Hversu mikil alvara er í reynd að baki yfirlýsingum stjórnvalda um hraðan samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda, orkuskipti og kolefnishlutleysi? Hvernig stendur Ísland sig í loftslagsmálum? Við ætlum að víkja að þessum spurningum í nokkrum greinum á þessu bloggi og samhengisins vegna mun fyrsta greinin, sem hér birtist, fjalla stuttlega um markmið og skuldbindingar Íslands í loftslagsmálum.

Upphafið: Öryggisgirðingar reistar um stóriðjuna

Framan af miðaðist þátttaka Íslands í alþjóðlegu loftslagssamstarfi að verulegu leyti að því að tryggja að stjórnvöldum yrði gert kleift að fylgja eftir áætlunum um uppbyggingu stóriðju hér á landi. Ísland fullgilti ekki Kyoto-bókunina fyrr en tekist hafði að semja um undanþáguákvæði (íslenska ákvæðið) sem rúmaði aukna losun vegna málmframleiðslu hér á landi. Ísland stóð við skuldbindingar sínar á fyrra skuldbindingatímabili bókunarinnar (2008-2012) fyrir tilstilli þessarar undanþágu, þrátt fyrir að losun hérlendis hefði aukist um 27% frá 1990 til 2012.

Á síðara skuldbindingatímabilinu (2013-2020) hafði íslenska ákvæðið fallið úr gildi og Ísland gekkst þá undir sameiginlega skuldbindingu með Evrópusambandinu (ESB) og aðildarríkjum þess. Ísland varð hluti af viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir ( ETS) í upphafi tímabilsins og þar með færðust um 40% af losun Íslands á einu bretti undir sameiginlegt evrópskt stjórntæki. Með nokkurri einföldun má segja að viðskiptakerfið hafi „gleypt“ losun frá stóriðju hér á landi enda er tilgangur kerfisins að ná tilteknu losunarmarkmiði innan Evrópska efnahagssvæðisins, án tillits til þess í hvaða landi samdrátturinn á sér stað. Í kerfinu er sett þak á losun og losunarheimildir gefnar út í samræmi við þakið. Losunarheimildum í kerfinu fækkar með árunum og þannig næst markmið um samdrátt fyrir kerfið í heild sinni. Fyrirtæki sem heyra undir kerfið þurfa að verða sér úti um losunarheimildir í samræmi við losun sína og því bera þau ábyrgð á samdrætti í losun frekar en ríkin sem þau starfa innan. Losunin er þó áfram talin fram í landsbókhaldi hvers ríkis.

Á tímabilinu 2013-2020 beindust aðgerðir íslenskra stjórnvalda til að draga úr losun því einkum að geirum sem ekki heyrðu undir viðskiptakerfið, en hér á landi er um að ræða vegasamgöngur, sjávarútveg, landbúnað, úrgang, jarðvarmavirkjanir, efnanotkun og smáiðnað. Þessi losun verður hér nefnd samfélagslosun. Samkvæmt sérstöku samkomulagi við ESB og aðildarríki þess bar Íslandi að draga úr samfélagslosun að tilteknu marki fram til ársins 2020 en var heimilt að bókfæra kolefnisbindingu vegna landnotkunaraðgerða á móti þeirri skyldu. Ísland mátti einnig kaupa auknar heimildir, svokallaðar Kyoto-einingar, af öðrum ríkjum. Svo fór að árangurinn við að draga úr nettólosun hér á landi varð minni en vonir stóðu til og Ísland þurfti að kaupa 3,4 milljónir Kyoto-eininga til að uppfylla skuldbindingu sína samkvæmt samkomulaginu.

Árið 2021 var losun hér á landi enn 27% meiri en hún var árið 1990. Samfélagslosun hafði þó dregist saman um 12% frá árinu 2005 en losun þeirra fyrirtækja sem heyra undir viðskiptakerfið hins vegar aukist um 116% á sama tímabili.

Parísarsamningurinn og aukinn metnaður

Á síðustu árum hefur Parísarsamningurinn verið miðpunktur alþjóðasamvinnu um loftslagsmál. Samkvæmt honum ber öllum samningsaðilum að leggja fram svokallað landsframlag þar sem lýst er framlagi viðkomandi aðila til markmiða samningsins. Í viðræðum um Parísarsamninginn tók Ísland sér stöðu með ríkjum sem mynduðu svokallað Bandalag um mikinn metnað og beittu sér fyrir því að ýmis mikilvæg atriði rötuðu inn í texta samningsins, m.a. markmiðin um að halda hækkun hitastigs á heimsvísu innan við 1,5°C frá upphafi iðnbyltingar og um að ná hnattrænu kolefnishlutleysi á síðari helmingi aldarinnar.

Sé tekið mið af yfirlýsingum íslenskra ráðamanna síðustu ár er ljóst að jafnt og þétt hefur verið unnið að því að herða tök Íslands á málefninu. Parísarsamningurinn tók gildi árið 2016 og ári síðar setti ríkisstjórnin í fyrsta skipti fram markmið um kolefnishlutleysi landsins árið 2040. Markmiðið var lögfest á Alþingi árið 2021. Í sáttmála núverandi ríkisstjórnar bættist síðan við sjálfstætt markmið Íslands (þ.e. markmið umfram skuldbindingar) um 55% samdrátt samfélagslosunar fyrir 2030 miðað við árið 2005. Síðast en ekki síst stefna stjórnvöld sem fyrr segir að fullum orkuskiptum árið 2040.

Samflotið við ESB og lykilkerfin þrjú

Ísland hefur nú í meira en áratug verið í samfloti með ESB í loftslagsmálum og tekið stóran hluta loftslagslöggjafar sambandsins upp í íslenskan rétt gegnum Samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn). Það töldust því tæpast stórtíðindi þegar Ísland ákvað að fylgja Evrópuríkjum að málum gagnvart Parísarsamningnum. Í uppfærðu landsframlagi Íslands frá 2021 kemur fram að Ísland stefni að 55% samdrætti losunar til 2030, miðað við 1990, og muni vinna að því markmiði í samstarfi við ESB, aðildarríki þess og Noreg.

Eins og nánar er tilgreint í landsframlaginu felur samstarfið í sér þátttöku í þremur lykilkerfum ESB sem ná yfir mismunandi uppsprettur losunar og eru hönnuð til að vinna í sameiningu að losunarmarkmiðum Evrópuríkja eins og þau eru á hverjum tíma. Í fyrsta lagi er um að ræða áframhaldandi þátttöku í viðskiptakerfinu með losunarheimildir, í öðru lagi skyldu til að draga úr losun innan kerfis um skiptingu ábyrgðar, þar sem árleg losunarmörk eru ákveðin fyrir samfélagslosun í hverju ríki, og í þriðja lagi skyldu til að ná tilteknum árangri við að ná stjórn á losun vegna landnotkunar, í kerfi sem kalla má landnotkunarkerfi. Á myndinni hér fyrir neðan má sjá yfirlit yfir markmið og gildissvið hvers kerfis um sig.

Grunnreglur kerfanna þriggja, sem tengjast með ýmsum hætti innbyrðis, hafa verið teknar upp í EES-samninginn og innleiddar í íslenskan rétt, m.a. með lögum nr. 70/2012 um loftslagsmál og nýjum lögum nr. 96/2023 um viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir. Ýmsar breytingar eru þó í farvatninu, en ESB réðist nýlega í viðamikla endurskoðun á fjölmörgum gerðum um loftslags- og orkumál í kjölfar þess að heildarmarkmið sambandsins var uppfært úr 40% í 55%. Enn á eftir að innleiða ýmsar breytingar sem tengjast endurskoðuninni í íslensk lög.

Hafa verður í huga að endanleg útfærsla skuldbindinga Íslands innan kerfis um skiptingu ábyrgðar og landnotkunarkerfisins liggur enn ekki fyrir, þar sem umræddar breytingagerðir hafa ekki verið teknar upp í EES-samninginn. Núgildandi krafa innan kerfis um skiptingu ábyrgðar hljóðar upp á 29% samdrátt samfélagslosunar hér á landi fyrir 2030 miðað við 2005, en talið er líklegt að hún verði hækkuð í 40-41%. Á sama hátt á enn eftir að útfæra markmið Íslands innan landnotkunarkerfisins  fyrir tímabilið 2026-2030.

Samfélagslosun, landsheimildir og sveigjanleiki

Frá árinu 2021 hefur Íslandi verið skylt að standast árleg losunarmörk fyrir samfélagslosun, sem er eins og áður segir losun frá geirum sem ekki heyra undir viðskiptakerfið, s.s. vegasamgöngum, sjávarútvegi, landbúnaði, úrgangi, jarðvarmavirkjunum, efnanotkun og smáiðnaði. Á grundvelli losunarmarkanna fá ríki úthlutað árlegum losunarrétti sem kalla má landsheimildir (AEA). Árið 2021 var heildarfjöldi landsheimilda Íslands fyrir samfélagslosun 2.876.150 (sjá mynd). Miðað við núverandi skuldbindingu Íslands (29% samdráttur fram til 2030) dregst fjöldi landsheimilda saman um 73.157 á ári allt tímabilið, en ljóst er að árleg samdráttarkrafa mun aukast í kjölfar væntanlegrar uppfærslu skuldbindingarinnar.

Ekki verður nægjanlegt að standa við losunarmörkin árið 2030, heldur má losun á hverju ári tímabilsins 2021-2030 að hámarki vera jöfn heildarfjölda landsheimilda viðkomandi árs eins og sjá má á myndinni hér að ofan. Ísland getur þó, eins og önnur ríki, nýtt sér tiltekinn sveigjanleika við að uppfylla kröfurnar:

• Yfirfærslur landsheimilda. Flytja má tiltekinn fjölda landsheimilda (AEA) milli ára. Bæði má flytja hluta heimilda næsta árs yfir á viðkomandi ár (þ.e. nýta heimildirnar fyrirfram) og eins má flytja hluta ónýttra heimilda yfir á næsta ár til nýtingar síðar á tímabilinu. Að auki er heimilt að eiga viðskipti með ónotaðar heimildir, upp að tilteknu marki.
• ETS-sveigjanleiki. Ellefu ríkjum, þ.á m. Íslandi, er heimilt að nýta uppboðsheimildir í ETS-kerfinu (EUA) til að uppfylla skuldbindingar sínar upp að marki sem nemur eftir atvikum 2-4% af samfélagslosun viðkomandi ríkis árið 2005. Tilgangurinn er að auðvelda ríkjum með ströng losunarmörk og takmarkaða möguleika á hagkvæmum aðgerðum til að draga úr samfélagslosun að standast skuldbindingar sínar. Viðkomandi ríki afsala sér á móti þeim tekjum sem annars hefðu hlotist af uppboði þessara losunarheimilda.
• LULUCF-sveigjanleiki. Ríki mega bókfæra kolefnisbindingu á móti eigin losun upp að tilteknu marki að því gefnu að þau uppfylli skuldbindingar sínar í landnotkunarkerfinu. Sé losun vegna landnotkunar meiri en sem nemur skuldbindingum ríkja í landnotkunarkerfinu þurfa þau að nýta landsheimildir (AEA) til að uppfylla skuldbindingarnar (eða kaupa bindingarávinning af öðrum ríkjum). Heimild Ísland samsvarar 200.000 tonnum á tímabilinu 2021-2030, eða 20.000 tonnum á ári.

Stjórnvöld ætla að gera betur en skuldbindingar um samfélagslosun kveða á um

Við mótun íslenskrar loftslagsstefnu hefur áhersla verið lögð á að draga úr samfélagslosun. Stjórnvöld hafa lengi vísað til þessarar losunar sem „losunar á beinni ábyrgð Íslands“ og í stjórnarsáttmálanum frá árinu 2021 kemur fram að Ísland hyggist setja sér „sjálfstætt landsmarkmið um 55% samdrátt á losun á beinni ábyrgð Íslands fyrir 2030 miðað við árið 2005“. Stjórnvöld stefna með öðrum orðum að meiri árangri við að draga úr samfélagslosun en skuldbindingar EES-samningsins kveða á um, sem verður að teljast skynsamlegt í ljósi þess að Ísland stefnir að kolefnishlutleysi árið 2040, tíu árum fyrr en ESB. Þetta kallar óhjákvæmilega á skjótar og árangursríkar aðgerðir til að draga úr losun á Íslandi, ekki síst þegar haft er í huga að samanlagt hefur samfélagslosun á Íslandi sem fyrr segir einungis dregist saman um 12% frá árinu 2005.

Miklar vonir bundnar við nýja aðgerðaáætlun

Nú eru brátt fjögur ár frá samþykkt síðustu aðgerðaáætlunar stjórnvalda í loftslagsmálum og óhætt að segja að nokkurrar óþreyju sé farið að gæta um að ríkisstjórnin sýni á spilin og geri grein fyrir því hvernig sé fyrirhugað að ná loftslagsmarkmiðum Íslands á næstu árum. Ýmislegt sem stjórnvöld hafa gert síðustu ár – og látið hjá líða að gera – hefur vakið spurningar og undrun. Má þar nefna niðurfellingu skattaívilnana til rafbílakaupa um síðustu áramót, fordæmalaust átak stjórnsýslunnar til að fresta því að flugrekendur greiði fyrir losun, ákvörðun um að nýta framangreindan ETS-sveigjanleika til fulls (með tilheyrandi tekjutapi ríkissjóðs, nánar um það í næstu grein), frestun á skipun nýs loftslagsráðs eftir að gildistími þess rann út síðasta haust og skort á útgáfu lögbundinnar stöðuskýrslu um aðgerðaáætlun á síðasta ári.

Fréttir herma að stutt sé í kynningu nýrrar aðgerðaáætlunar, sem boðað hefur verið að feli í sér stór skref til að draga úr losun þvert á geira hagkerfisins í virku samstarfi hins opinbera og atvinnulífsins. Aðgerðaáætlunarinnar er beðið með eftirvæntingu, enda tíminn að renna út og nauðsynlegt að markvissari og árangursríkari aðgerðir komist sem fyrst í gagnið. Um leið standa vonir til að stjórnvöldum lánist betur en áður að virkja samtakamátt allra þeirra sem þurfa að leggja hönd á plóg í hinu stóra samfélagslega verkefni sem blasir við, þ.á m. ráðuneyta og opinberra stofnana á mismunandi málefnasviðum, sveitarfélaga, stórra og smárra fyrirtækja og almennings. Eitt er víst: Ef stjórnvöldum er alvara með að ná markmiðum sínum um 55% samdrátt samfélagslosunar innan sex ára og kolefnishlutleysi árið 2040 þarf leiðtogahlutverk Íslands að felast í fleiru en að hvetja önnur ríki til dáða – nú þarf að beina kröftunum inn á við.

Reykjavík, 20. mars 2024. Hrafnhildur Bragadóttir og Birna Sigrún Hallsdóttir.