Lykilstaðreyndir um ETS

Höfundur: Birna Hallsdóttir

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir

Viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, ETS, var komið á fót árið 2005. Fyrsta viðskiptatímabil kerfisins stóð frá 2005 til 2007 og var eins konar prufukeyrsla á kerfinu. Annað viðskiptatímabil kerfisins var frá 2008 til 2012 og hið þriðja frá 2013 til 2020, en þessi tvö tímabil náðu yfir sömu ár og fyrra og síðara skuldbindingatímabil Kyoto-bókunarinnar. Fjórða viðskiptatímabil ETS hófst 2021 og stendur til 2030. Í júlí 2026 kynnti framkvæmdastjórn ESB tillögu um breytingar á ETS-kerfinu sem leggur línurnar varðandi fimmta viðskiptatímabilið sem mun standa frá 2031 til 2040. Stefnt er að því að ljúka við breytingar á reglum ETS árið 2027.

Í ETS-kerfinu er þak sett á heildarlosun, losunarheimildir (EUA) gefnar út í samræmi við þakið og viðskipti leyfð með þær. Fyrirtæki innan kerfisins þurfa að verða sér úti um heimildir í samræmi við losun sína. Þakið lækkar með árunum, sem þýðir að losunarheimildum í kerfinu fækkar, og þannig næst markmið um samdrátt í losun. Þegar losunarheimildum í umferð fækkar verða þær alla jafna dýrari, þó fleiri þættir spili inn í verðmyndun á þessum markaði. Ef kostnaður fyrirtækja við að afla losunarheimilda verður meiri en kostnaðurinn við að draga úr losun má gera ráð fyrir að fyrirtæki sjái sér hag í að ráðast í aðgerðir sem leiða til samdráttar í losun. Viðskiptakerfið felur þannig í sér hagræna hvata fyrir fyrirtæki til að draga úr losun á sama tíma og kerfið stuðlar að loftslagsvænni nýsköpun og tækniþróun.

Viðskiptakerfið tekur til losunar frá staðbundinni starfsemi í orkuframleiðslu og þungaiðnaði (s.s. olíuhreinsistöðvum og framleiðslu málma, sements o.fl.). Kerfið takmarkar losun frá hátt í 9.000 staðbundnum fyrirtækjum sem starfa í ESB-ríkjunum 27 og á Íslandi, í Noregi og í Liechtenstein, og nær til um 40% losunar á Evrópska efnahagssvæðinu. Markmið ESB er að draga úr losun innan kerfisins um 62% til 2030 miðað við árið 2005. Einnig nær kerfið til losunar frá flugi innan Evrópu og losunar vegna siglinga. Sett hefur verið á fót hliðstætt viðskiptakerfi (ETS2) vegna brennslu á eldsneyti í vegasamgöngum, til húshitunar, í byggingarstarfsemi og í ýmiss konar iðnaði sem ekki fellur nú þegar undir ETS. Uppboð á losunarheimildum í ETS2 munu hefjast í ársbyrjun 2027 en uppgjör vegna losunar innan kerfisins mun fyrst fara fram árið 2029 vegna losunar ársins 2028 (sjá nánar Ítargrein: Fær í 55).

Nokkrar staðreyndir um ETS-kerfið:

Kerfið takmarkar losun koldíoxíðs (CO₂) frá orkuframleiðslu, iðnaði, flugi og siglingum, glaðlofts (N₂O) frá sýruframleiðslu og perflúorkolefna (PFC) frá álframleiðslu.
Sett er þak á heildarlosun og viðskipti leyfð með losunarheimildir. Þakið (og þar með fjöldi losunarheimilda) fyrir staðbundna starfsemi í kerfinu lækkaði um 1,74% á ári 2013-2020 og um 2,2% á ári 2021-2023. Þakið lækkar svo um 4,3% á ári 2024-2027 og 4,4% á ári 2028-2030. Þannig næst markmið um 62% samdrátt í losun fyrirtækja innan kerfisins til ársins 2030 miðað við árið 2005.
Kerfið kveður ekki á um takmörkun losunar einstakra fyrirtækja heldur næst markmiðið um samdrátt í losun meðal fyrirtækja innan kerfisins með því að takmarka heildarfjölda - og þar með framboð - losunarheimilda í kerfinu. Losun einstakra fyrirtækja innan kerfisins getur því jafnvel aukist þrátt fyrir að heildarmarkmið kerfisins náist, svo framarlega sem viðkomandi fyrirtæki verði sér úti um nægjanlegan fjölda losunarheimilda. Að sama skapi tryggir kerfið ekki að samdráttur eigi sér stað innan tiltekins ríkis.
Staðbundin starfsemi (orkuframleiðsla og þungaiðnaður), sem tilheyrir kerfinu, er háð losunarleyfi og ber fyrirtækjum að standa skil á losunarheimildum vegna losunar frá starfseminni. Losunarheimildirnar nefnast EUA-heimildir. Hluta losunarheimildanna er úthlutað endurgjaldslaust til fyrirtækja eftir ákveðnum reglum og tekur úthlutunin mið af sögulegri starfsemi (HAL) og af árangursviðmiðum (BM), sem eru ákvörðuð út frá árangri þeirra fyrirtækja sem best hefur gengið að takmarka losun frá starfsemi sinni, auk þess sem úthlutunin er leiðrétt með kolefnislekastuðli (CLEF) og almennum leiðréttingarstuðli (CSCF). Loks er úthlutun losunarheimilda til rekstraraðila aðlöguð að breytingum á starfsemisstigi.
ESB stefnir að því að með tímanum verði allar losunarheimildir í viðskiptakerfinu boðnar upp. Þessi stefna er nú þegar komin til framkvæmda varðandi fyrirtæki í raforkuframleiðslu en þau þurfa almennt að kaupa allar sínar losunarheimildir á markaði. Stefnan er hins vegar innleidd í áföngum hvað varðar iðnaðarstarfsemi. Þannig var almenna reglan sú að endurgjaldslaus úthlutun lækkaði úr 80% af margfeldi HAL og BM (leiðrétt með almenna leiðréttingarstuðlinum) árið 2013 í 30% árið 2020. Starfsemi sem talin er viðkvæm fyrir kolefnisleka hefur hins vegar hingað til fengið úthlutað 100% af margfeldi HAL og BM (leiðrétt með almenna leiðréttingarstuðlinum). Mikilvægar breytingar verða á úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda til fyrirtækja sem talin eru viðkvæm fyrir kolefnisleka með innleiðingu svokallaðs CBAM-kerfis, sem nær til að byrja með t.d. yfir framleiðslu á járni og stáli, áli og tilbúnum áburði. Sérstakt kolefnisgjald (kolefnisleiðrétting) verður lagt á innflutning þessara vara inn á EES-svæðið og mun gjaldið taka mið af þeirri losun gróðurhúsalofttegunda sem á sér stað við framleiðslu þeirra, verði á losunarheimildum í ETS og regluverki í viðkomandi framleiðslulandi. Með CBAM verður endurgjaldslaus úthlutun til starfsstöðva sem framleiða umræddar vörur skert í áföngum með svokölluðum CBAM-stuðli. Úthlutunin var óbreytt í samræmi við fyrri reglur viðskiptakerfisins til og með 2025, en mun dragast saman árlega frá árinu 2026 og leggjast af árið 2034. Sjá nánar Ítargrein: Fær í 55.
Viðskiptakerfið nær sem fyrr segir til Evrópuflugs, þ.e. milli flugvalla í ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Auk þess nær kerfið til flugs frá flugvöllum innan EES til flugvalla í Bretlandi og Sviss. Flugrekendur þurfa að standa skil á losunarheimildum vegna losunar koldíoxíðs á ofangreindum flugleiðum. Hluta losunarheimilda til flugrekenda hefur verið úthlutað án endurgjalds. Endurgjaldslaus úthlutun til flugrekenda fór stigminnkandi árin 2024 og 2025 og lagðist af frá og með árinu 2026. Auk þess að dragast saman árlega í samræmi við línulega samdráttarstuðulinn var heimildum fækkað um 25% árið 2024 og 50% árið 2025. Frá og með árinu 2026 munu flugrekendur því þurfa að kaupa allar losunarheimildir sem þeir þurfa á að halda. Flugrekendur, sem fljúga til og frá Íslandi, gátu sótt um viðbótarúthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda árin 2025 og 2026 - skilyrði fyrir slíkri viðbótarúthlutun var að viðkomandi flugrekendur hafi skilað og vinni eftir kolefnishlutleysisáætlun. Tveir flugrekendur (Icelandair og NEOS) fengu úthlutað skv. þessari heimild árin 2025 og 2026, sjá nánar hér. Þessi viðbótarúthlutun leiddi til þess að samsvarandi fjöldi losunarheimilda var ekki boðinn upp fyrir Íslands hönd á sameiginlegum uppboðsvettvangi ESB og því varð íslenska ríkið af uppboðstekjum sem því nemur. Ennfremur munu flugrekendur geta frá 2024 til 2030 sótt um úthlutun svokallaðra SAF-heimilda sem grundvallast á magni sjálfbærs flugeldsneytis (SAF) sem notað er í flugferðum sem heyra undir ETS. Sjá nánar Ítargrein: Fær í 55.
Sjóflutningar hafa heyrt undir ETS frá árinu 2024. Skipafélög þurfa að standa skil á losunarheimildum vegna losunar koldíoxíðs, metans og glaðlofts frá farþega- og flutningaskipum yfir 5.000 brúttótonnum. Skyldan nær til allrar losunar vegna ferða milli hafna innan EES-svæðisins, allrar losunar sem á sér stað á meðan skip er í höfn á Evrópska efnahagssvæðinu og helmings losunar vegna ferða milli hafnar innan EES og hafnar í þriðja ríki. Uppgjörsskyldan var innleidd í áföngum. Gera þurfti upp losunarheimildir vegna 40% losunar ársins 2024, 70% losunar ársins 2025 og 100% losunar frá og með árinu 2026. Engum losunarheimildum er úthlutað endurgjaldslaust til skipafélaga og verða þau því að kaupa allar þær losunarheimildir sem þau þurfa á að halda.
Þátttakendur í kerfinu þurfa að gera upp losun sína árlega. Þegar losun er meiri en sem nemur úthlutun endurgjaldslausra losunarheimilda (þar sem hún á við) þurfa fyrirtæki að kaupa heimildir á markaði. Þau þurfa með öðrum orðum að greiða fyrir losun sína upp að tilteknu marki eða að öllu leyti. Hægt er að sjá bæði úthlutun losunarheimilda og losun íslenskra fyrirtækja (flugrekenda og iðnfyrirtækja) frá árinu 2013 á Mælaborði um losun gróðurhúsalofttegunda.
Tiltekinn fjöldi EUA-heimilda er boðinn upp af aðildarríkjunum og fá ríkin tekjur af uppboðunum. Hluti teknanna rennur einnig í Nýsköpunarsjóðinn og Nútímavæðingarsjóðinn, sjá nánar yfirlit yfir tekjuflæði af uppboðum losunarheimilda hér. Nýta skal stóran hluta teknanna í aðgerðir í loftslagsmálum.
Á tímabilinu 2013-2020 voru sérstakar flugheimildir (EUAA) gefnar út. Fyrirtækjum í iðnaði og orkustarfsemi var ekki heimilt að nota flugheimildir í sínu uppgjöri. Flugrekendur máttu hins vegar bæði nýta flugheimildir og hefðbundnar losunarheimildir (EUA). Því gátu flugrekendur uppfyllt skyldur sínar í kerfinu þrátt fyrir að losun frá flugi hafi aukist töluvert frá 2013 til 2020 og í raun verið meiri en sem nam fjölda útgefinna flugheimilda (EUAA). Fjöldi heimilda sem gefinn er út vegna flugstarfsemi er innan við 2% af heildarfjölda útgefinna losunarheimilda, enda losun frá flugi mjög lítil samanborið við losun frá staðbundinni starfsemi.