8.2 Hafréttarsáttmálinn og lögsögureglur

Hafréttarsáttmáli Sameinuðu þjóðanna (UNCLOS, e. United Nations Convention of the Law of the Sea,) var samþykktur árið 1982 og tók gildi árið 1994. Ísland var fyrsta vestræna ríkið til að fullgilda Hafréttarsáttmálann árið 1985. Hann er eini heildstæði alþjóðasamningurinn um málefni hafsins og er oft nefndur stjórnarskrá hafsins. Í XII. kafla sáttmálans er að finna mikilvægar grundvallarreglur um vernd hafsins og mengun frá skipum.

8.2.1 Almenn skylda um mengunarvarnir skipa

Samkvæmt Hafréttarsáttmálanum ber ríkjum að gera allar nauðsynlegar ráðstafanir til að koma í veg fyrir, draga úr og hafa eftirlit með mengun frá skipum, m.a. með því að koma í veg fyrir óhöpp og bregðast við neyð, tryggja öryggi í starfsemi á sjó, koma í veg fyrir losun mengunarefna frá skipum og setja reglur um hönnun, smíði, búnað og mönnun skipa. Hafréttarsáttmálinn sjálfur felur ekki í sér nákvæma útfærslu á þessum þáttum heldur felur hann ríkjum að setja frekari reglur á vettvangi „þar til bærrar alþjóðastofnunar“ en með því er átt við Alþjóðasiglingamálastofnunina (IMO, e. International Maritime Organisation). Á vettvangi IMO hafa á síðustu áratugum mótast fjölmargar reglur um umhverfisvernd hafsins, þ.á m. um mengun frá skipum.

Mikilvægi Hafréttarsáttmálans fyrir vernd hafsins felst ekki síst í ákvæðum hans um lögsögu ríkja á hafinu. Samningurinn fjallar um réttindi og skyldur ríkja á mismunandi hafsvæðum, m.a. á innsævi, innan landhelgi og efnahagslögsögu einstakra ríkja og á úthafinu. Hann skilgreinir með öðrum orðum valdheimildir ríkja á hafinu og eru ríki í því samhengi flokkuð í þrjá mismunandi hópa: fánaríki, strandríki og hafnríki.

Mynd 8.2. Landhelgi og efnahagslögsaga Íslands.

8.2.2 Valdheimildir fánaríkja

Hafréttarsáttmálinn festir í sessi þá rótgrónu meginreglu hafréttarins að skip heyri undir lögsögu síns fánaríkis hvar sem þau eru stödd. Hann skyldar jafnframt fánaríki til að setja lög og reglur til að draga úr mengun frá skipum. Til að stuðla að nauðsynlegu samræmi í reglusetningu um allan heim er fánaríkjum skylt að tryggja að landsreglur sem þau setja um mengun frá skipum hafi a.m.k. sömu áhrif og almennt viðurkenndar alþjóðareglur sem ríki hafa komið sér saman um á vettvangi IMO.

Ekki er með öllu ljóst hvaða reglur flokkast sem almennt viðurkenndar alþjóðareglur um mengun frá skipum, en hér er a.m.k. átt við ákvæði MARPOL-samningsins og fyrstu tveggja viðauka hans. Ýmsar grundvallarreglur um öruggar siglingar eru einnig taldar falla hér undir, s.s. reglur sem byggjast á samningi um öryggi mannslífa á hafinu (SOLAS-samningi), alþjóðasamþykkt um menntun og þjálfun, skírteini og vaktstöður sjómanna (STCW-F-samþykkt) og samningi um alþjóðareglur til að koma í veg fyrir árekstra á sjó (COLREG-samningi).

Fánaríkjum ber skylda til að hafa eftirlit með því að skip uppfylli almennt viðurkenndar alþjóðareglur um mengunarvarnir en hafa ber í huga að oft krefst slíkt eftirlit samvinnu við strand- og hafnríki. Í eftirlitsskyldunni felst m.a. að fánaríki skulu gefa út viðeigandi skírteini til skipa (m.a. alþjóðlegt olíumengunarvarnarskírteini, IOPP, sjá nánar í kafla 7.2), annast reglubundnar skoðanir á skipum og fylgjast með hæfni áhafnar. Í framkvæmd sinna svokölluð flokkunarfélög (e. classification societies) þessum verkefnum oft í umboði fánaríkja. Sú skylda hvílir einnig á fánaríkjum að rannsaka hugsanleg brot gegn reglum um öryggi og mengunarvarnir og fylgja brotum eftir með málshöfðun og viðeigandi refsingum.

Mynd 8.3. Einkennismerki nokkurra flokkunarfélaga.

8.2.3 Valdheimildir strandríkja

Lengi var gengið út frá því að fánaríki hefðu einkarétt á að framfylgja alþjóðlegum reglum um mengunarvarnir gagnvart skipum sem sigldu undir fána þeirra. Reynslan sýnir hins vegar að algengt er að skip sigli undir svokölluðum hentifána, þ.e. séu skráð í ríki sem ekki hefur sérstök tengsl við starfsemi skipsins. Í þeim tilvikum hafa fánaríkin oft lítinn áhuga á að hafa eftirlit með viðkomandi skipum og jafnvel takmörkuð úrræði til þess, enda er hugsanlegt að skipin komi sjaldan eða jafnvel aldrei til hafnar í fánaríkinu. Strandríkjum og hafnríkjum hefur því á undanförnum áratugum verið falið aukið vald til að gæta hagsmuna sinna með því að setja reglur um mengunarvarnir skipa sem sigla innan lögsögu þeirra og grípa til úrræða gagnvart erlendum skipum vegna brota á þessum reglum.

Heimildirnar eru nokkuð ólíkar eftir því um hvaða hafsvæði er að ræða. Á innsævi, þ.e. hafsvæðinu innan grunnlína landhelginnar, þ.á m. fjörðum, flóum og höfnum, fara strandríki með óskoraðan fullveldisrétt og hafa sömu heimildir til að setja reglur um mengunarvarnir og á landi. Í þessu felst m.a. að strandríki geta sett tiltekin skilyrði fyrir því að skip leggist að höfn, t.d. í tengslum við mengunarvarnir.

Fullveldisréttur strandríkja nær einnig til landhelginnar, þ.e. hafsvæðis sem nær til 12 sjómílna frá grunnlínum. Reglur sem settar eru um mengun frá skipum innan landhelginnar mega þó í framkvæmd ekki hafa þau áhrif að hindra för erlendra skipa í friðsamlegum tilgangi. Strandríki mega því ekki gera kröfur til erlendra skipa um hönnun, smíði, mönnun eða búnað skipa sem sigla um landhelgi sína, nema slíkar kröfur samræmist alþjóðlegum reglum um mengunarvarnir. Þau hafa hins vegar rýmri heimildir til að setja reglur um hámarkshraða skipa, leiðarstjórnun og sérreglur um losun mengunarefna innan landhelginnar. Til dæmis er talið að Ísland hafi samkvæmt Hafréttarsáttmálanum heimild til að setja bann við notkun svartolíu innan landhelgi sinnar.

Strandríki hafa tilteknar heimildir til að setja reglur um mengunarvarnir innan efnahagslögsögunnar, þ.e. hafsvæðisins sem nær frá ytri mörkum landhelginnar allt að 200 sjómílum frá grunnlínum. Almennt takmarkast slíkar heimildir þó við að lögfesta alþjóðlegar reglur um mengunarvarnir. Strandríki geta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum skilgreint verndarsvæði innan efnahagslögsögu sinnar þar sem setja má strangari reglur um mengunarvarnir, þ.á m. um losun mengunarefna og leiðarstjórnun. Slíkar heimildir takmarkast þó við þætti sem varða rekstur skips eða losun mengunarefna í sjó, en mega ekki fela í sér sérreglur um hönnun, smíði, mönnun eða búnað skipa.

En hver er staðan ef grunur leikur á að erlent skip hafi framið mengunarbrot innan lögsögu strandríkis? Í ákveðnum tilvikum er strandríkjum heimilt að rannsaka hugsanleg mengunarbrot skipa, sem getur jafnvel leitt til þess að yfirvöld geta farið um borð í erlent skip sem er á siglingu innan lögsögu viðkomandi ríkis. Þessar rannsóknarheimildir eru ríkastar á innsævi en skilyrði til að beita þeim verða þrengri eftir því sem fjær dregur landi. Innan efnahagslögsögunnar er strandríkjum eingöngu heimilt að fara um borð í skip ef meint brot hefur leitt til umtalsverðrar mengunar sem hefur eða kann að hafa meiriháttar tjón í för með sér fyrir viðkomandi ríki. Í reynd fer rannsókn vegna mengunarbrota innan lögsögu strandríkis í flestum tilvikum fram eftir að skip hefur komið ótilneytt til hafnar (í slíkum tilvikum er vísað til strandríkisins sem hafnríkis). Hafnríkjum er einnig heimilt að skoða skip í höfnum sínum til að ganga úr skugga um að þau uppfylli alþjóðlegar reglur varðandi hönnun, búnað, mengunarvarnir, öryggismál o.fl. Sjá nánari umfjöllun í kafla 8.7 um hafnarríkiseftirlit.